Foreign Affairs / Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, Jr.
Septiembre/Octubre de 1998.
LA RESILIENCIA DE LOS ESTADOS
A lo largo del siglo XX, los modernistas proclamaron que la tecnología
transformaría la política mundial. En 1910, Norman Angell declaró que la
interdependencia económica hacía irracionales las guerras y vislumbró el día en
que se volvieran obsoletas. En la década de 1970, los modernistas vieron en las
telecomunicaciones y los viajes aéreos la creación de una aldea global y
creyeron que el Estado territorial, que había dominado la política mundial
desde la época feudal, estaba siendo eclipsado por actores no territoriales
como las corporaciones multinacionales, los movimientos sociales
transnacionales y las organizaciones internacionales. Asimismo, visionarios
como Peter Drucker, Alvin y Heidi Toffler, y Esther Dyson sostienen que la
actual revolución de la información está acabando con las burocracias
jerárquicas y dando paso a un nuevo feudalismo electrónico con comunidades y
jurisdicciones superpuestas que reclaman múltiples capas de identidades y
lealtades ciudadanas.
Los modernistas de generaciones pasadas tenían razón en parte. La
comprensión de Angell sobre el impacto de la guerra en la interdependencia fue
reveladora: la Primera Guerra Mundial causó una destrucción sin precedentes, no
solo en el campo de batalla, sino también en los sistemas sociales y políticos
que habían prosperado durante los años de relativa paz desde 1815. Como
predijeron los modernistas de la década de 1970, las corporaciones
multinacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los mercados
financieros globales han adquirido una importancia mucho mayor. Sin embargo, el
Estado ha demostrado ser más resistente de lo que anticiparon. Los Estados
siguen contando con la lealtad de la gran mayoría de la población mundial, y su
control sobre los recursos materiales en la mayoría de los países ricos se ha
mantenido entre un tercio y la mitad del PIB.
Los modernistas de 1910 y de la década de 1970 acertaron en cuanto a la
dirección del cambio, pero simplificaron en lo que respecta a sus
consecuencias. Al igual que los expertos en la revolución de la información,
pasaron demasiado directamente de la tecnología a las consecuencias políticas
sin considerar suficientemente la continuidad de las creencias, la persistencia
de las instituciones ni las opciones estratégicas disponibles para los
estadistas. No analizaron cómo quienes detentaban el poder podían ejercerlo
para moldear o distorsionar patrones de interdependencia que trascendían las
fronteras nacionales.
Hace veinte años, en nuestro libro Poder e interdependencia (1977),
analizamos la política de cuestiones transnacionales como el comercio, las
relaciones monetarias y la política oceánica, y escribimos que «los modernistas
señalan correctamente los cambios fundamentales que se están produciendo, pero
a menudo asumen, sin un análisis suficiente, que los avances tecnológicos y el
aumento de las transacciones sociales y económicas conducirán a un nuevo mundo
en el que los Estados, y su control de la fuerza, dejarán de ser importantes.
Los tradicionalistas son expertos en mostrar las deficiencias de la visión
modernista al señalar cómo persiste la interdependencia militar, pero les
resulta muy difícil interpretar con precisión la interdependencia económica, social
y ecológica multidimensional actual». Esto sigue siendo cierto para la era de
la información, en la que el ciberespacio es en sí mismo un «lugar», en todas
partes y en ninguna.
Los profetas de un nuevo ciberespacio, al igual que los modernistas
antes que ellos, suelen pasar por alto hasta qué punto este nuevo mundo se
superpone y se sustenta en el mundo tradicional, donde el poder depende de
instituciones geográficas. En 1998, 100 millones de personas utilizaban
internet. Incluso si esta cifra alcanza los mil millones en 2005, como predicen
algunos expertos, una gran parte de la población mundial no participará.
Además, la globalización dista mucho de ser universal. Tres cuartas partes de
la población mundial no poseen teléfono, y mucho menos módem y ordenador. Se
necesitarán normas para gobernar el ciberespacio, no solo para proteger a los
usuarios legítimos de los delincuentes, sino también para garantizar los
derechos de propiedad intelectual. Las normas requieren autoridad, ya sea en
forma de gobierno público o de gobernanza privada o comunitaria. Cuestiones
políticas clásicas —quién gobierna y en qué condiciones— son tan relevantes
para el ciberespacio como para el mundo real.
LOS PRIMEROS DÍAS DE LA REVOLUCIÓN
La interdependencia entre sociedades no es nueva. Lo novedoso es la
práctica eliminación de los costos de comunicación a distancia como resultado
de la revolución de la información. Los costos reales de transmisión se han
vuelto insignificantes; por lo tanto, la cantidad de información que se puede
transmitir es prácticamente infinita. La capacidad de procesamiento se ha
duplicado cada 18 meses durante los últimos 30 años. Ahora cuesta menos del uno
por ciento de lo que costaba a principios de la década de 1970. De manera
similar, el crecimiento de Internet y la World Wide Web ha sido exponencial. El
tráfico de Internet se duplica cada 100 días. El ancho de banda de las
comunicaciones se está expandiendo rápidamente y los costos de comunicación
continúan disminuyendo. Todavía en 1980, las llamadas telefónicas por cable de
cobre podían transmitir una página de información por segundo; hoy en día, un
delgado hilo de fibra óptica puede transmitir 90.000 volúmenes en un segundo.
Al igual que sucedió con el vapor a finales del siglo XVIII y la electricidad a
finales del XIX, el crecimiento de la productividad se ha quedado rezagado a
medida que la sociedad aprende a utilizar las nuevas tecnologías. Si bien
muchas industrias y empresas han experimentado rápidos cambios estructurales
desde la década de 1980, la transformación económica está lejos de haber
concluido. Aún nos encontramos en las primeras etapas de la revolución de la
información.
Esa revolución ha transformado radicalmente una característica de lo que
describimos en Poder e Interdependencia como «interdependencia compleja»: un
mundo donde la seguridad y la fuerza tienen menor importancia y los países
están conectados por múltiples relaciones sociales y políticas. Ahora,
cualquiera con una computadora puede ser editor de escritorio, y cualquiera con
un módem puede comunicarse con lugares remotos del planeta a un costo mínimo.
Anteriormente, los flujos transnacionales estaban fuertemente controlados por
grandes burocracias como las corporaciones multinacionales o la Iglesia
Católica. Si bien estas organizaciones siguen siendo importantes, la drástica
reducción del costo de la transmisión de información ha abierto el camino a
organizaciones en red con estructuras menos rígidas e incluso a individuos.
Estas ONG y redes son particularmente eficaces para penetrar en los Estados sin
importar las fronteras y utilizar a las bases nacionales para obligar a los
líderes políticos a centrarse en sus agendas preferidas. La revolución de la
información ha incrementado enormemente el número de canales de contacto entre
sociedades, una de las tres dimensiones de la interdependencia compleja.
Sin embargo, la revolución de la información no ha producido cambios
drásticos en las otras dos condiciones de la interdependencia compleja. La
fuerza militar sigue desempeñando un papel significativo en las relaciones
entre Estados y, en situaciones críticas, la seguridad sigue teniendo prioridad
sobre otros asuntos en la política exterior. Una razón por la que la revolución
de la información no ha transformado la política mundial hacia una nueva
política de interdependencia compleja total es que la información no fluye en
el vacío, sino en un espacio político ya ocupado. Otra razón es que, fuera de
la zona democrática de paz, el mundo de los Estados no es un mundo de
interdependencia compleja. En muchos ámbitos, las suposiciones realistas sobre
el predominio de la fuerza militar y las cuestiones de seguridad siguen siendo
válidas. Durante los últimos cuatro siglos, los Estados han establecido la
estructura política dentro de la cual la información fluye a través de las
fronteras. De hecho, la propia revolución de la información solo puede
entenderse en el contexto de la globalización de la economía mundial, que fue
fomentada deliberadamente por la política estadounidense y las instituciones
internacionales durante medio siglo después del final de la Segunda Guerra
Mundial. A finales de la década de 1940, Estados Unidos buscó crear una
economía internacional abierta para evitar otra depresión y contener el
comunismo. Las instituciones internacionales resultantes, formadas sobre la
base de principios multilaterales, priorizaron los mercados y la información,
restando importancia a la rivalidad militar. Para los Estados, resulta cada vez
más costoso apartarse de estos patrones de interdependencia.
La cantidad de información disponible en el ciberespacio por sí sola no
significa mucho. La calidad de la información y las distinciones entre los
diferentes tipos de información son probablemente más importantes. La
información no solo existe; se crea. Al considerar los incentivos para crear
información, se hacen evidentes tres tipos diferentes de información que
constituyen fuentes de poder.
La información gratuita es aquella que los actores están dispuestos a
crear y distribuir sin compensación económica. El emisor se beneficia de que el
receptor crea en la información y, por lo tanto, tiene incentivos para
producirla. Los motivos pueden variar. La información científica es un bien
público, pero los mensajes persuasivos, como los políticos, responden más a
intereses propios. El marketing, la radiodifusión y la propaganda son ejemplos
de información gratuita. El aumento exponencial de la cantidad de información
gratuita es quizás el efecto más impactante de la revolución de la información.
La información comercial es aquella que las personas están dispuestas a
crear y enviar a cambio de una compensación. Quienes la envían no obtienen
ganancias ni pérdidas por el hecho de que otros crean en ella, más allá de la
compensación que reciben. Para que dicha información esté disponible en
internet, es necesario resolver las cuestiones de propiedad intelectual, de
modo que los usuarios puedan compensar a los productores de información. Crear
información comercial antes que la competencia —siempre que se puedan hacer
valer los derechos de propiedad intelectual— genera enormes beneficios,
especialmente para los pioneros, como demuestra la historia de Microsoft. El
rápido crecimiento del comercio electrónico y el aumento de la competencia
global serán otros efectos importantes de la revolución de la información.
La información estratégica , tan antigua como el espionaje, confiere una
gran ventaja a los actores solo si sus competidores no la poseen. Una enorme
ventaja que tuvo Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial fue que, sin que
Tokio lo supiera, había descifrado los códigos japoneses. La cantidad de dicha
información a menudo no es particularmente importante. Por ejemplo, la
información estratégica de la que dispone Estados Unidos sobre los programas de
armas nucleares de Corea del Norte, Pakistán o Irak depende más de contar con
satélites o espías fiables que de enormes flujos de correo electrónico.
La revolución de la información altera los patrones de interdependencia
compleja al incrementar exponencialmente el número de canales de comunicación
en la política mundial, no solo entre individuos dentro de las burocracias,
sino también entre ellos. Sin embargo, se desarrolla en el contexto de una
estructura política preexistente, y sus efectos en los flujos de información
varían enormemente. La información libre circulará con mayor rapidez sin
regulación. La información estratégica se protegerá al máximo, por ejemplo,
mediante tecnologías de cifrado. El flujo de información comercial dependerá de
si se establecen derechos de propiedad en el ciberespacio. La política influirá
en la revolución de la información tanto como viceversa.
LA NATURALEZA DEL PODER
El conocimiento es poder, pero ¿qué es el poder? Se puede establecer una
distinción básica entre el poder conductual —la capacidad de obtener los
resultados deseados— y el poder de los recursos —la posesión de recursos que
suelen estar asociados con la capacidad de alcanzar dichos resultados—. El
poder conductual, a su vez, se puede dividir en poder duro y poder blando. El
poder duro es la capacidad de lograr que otros hagan lo que de otro modo no
harían mediante amenazas o recompensas. Ya sea mediante incentivos económicos o
medidas coercitivas, la capacidad de persuadir o coaccionar ha sido durante
mucho tiempo el elemento central del poder. Como señalamos hace dos décadas, la
capacidad de los menos vulnerables para manipular o escapar de las limitaciones
de una relación de interdependencia a bajo costo es una fuente importante de
poder. Por ejemplo, en 1971 Estados Unidos detuvo la convertibilidad del dólar
en oro y aumentó su influencia sobre el sistema monetario internacional. En
1973, los estados árabes obtuvieron temporalmente poder gracias a un embargo
petrolero.
El poder blando, por otro lado, es la capacidad de obtener los
resultados deseados porque otros comparten ese mismo deseo. Es la capacidad de
lograr objetivos mediante la atracción, en lugar de la coerción. Funciona
convenciendo a otros para que sigan o logrando que acepten normas e
instituciones que generen el comportamiento deseado. El poder blando puede
basarse en el atractivo de las ideas o la cultura de un actor, o en la
capacidad de marcar la pauta mediante estándares e instituciones que moldean las
preferencias de los demás. Depende en gran medida de la capacidad persuasiva de
la información libre que un actor busca transmitir. Si un Estado logra
legitimar su poder ante los demás y establecer instituciones internacionales
que fomenten que otros definan sus intereses de manera compatible, es posible
que no necesite invertir tantos recursos económicos o militares tradicionales y
costosos.
El poder duro y el poder blando están relacionados, pero no son lo
mismo. El politólogo Samuel P. Huntington tiene razón al afirmar que el éxito
material hace atractiva una cultura e ideología, y que el fracaso económico y
militar conduce a la inseguridad y a crisis de identidad. Sin embargo, se
equivoca al sostener que el poder blando se basa exclusivamente en el poder
duro. El poder blando del Vaticano no disminuyó por la reducción del tamaño de
los Estados Pontificios. Canadá, Suecia y los Países Bajos tienen más
influencia que otros Estados con capacidades económicas o militares
equivalentes. La Unión Soviética tuvo un considerable poder blando en Europa
después de la Segunda Guerra Mundial, pero lo desperdició al invadir Hungría y
Checoslovaquia, incluso cuando su poder económico y militar seguía creciendo.
El poder blando varía con el tiempo y en diferentes ámbitos. La cultura popular
estadounidense, con sus corrientes libertarias e igualitarias, domina el cine,
la televisión y las comunicaciones electrónicas. No todos los aspectos de esa
cultura resultan atractivos para todos, por ejemplo, para los musulmanes
conservadores. No obstante, la difusión de información y la cultura popular
estadounidense han incrementado, en general, el conocimiento global y la
apertura hacia las ideas y los valores estadounidenses. En cierta medida, esto
refleja políticas deliberadas, pero con mayor frecuencia el poder blando es un
efecto secundario involuntario.
La revolución de la información también está afectando al poder medido
en términos de recursos, más que de comportamiento. En el equilibrio de poder
europeo del siglo XVIII, el territorio, la población y la agricultura sentaron
las bases de la infantería, y Francia fue una de las principales beneficiarias.
En el siglo XIX, la capacidad industrial proporcionó los recursos que
permitieron a Gran Bretaña y, posteriormente, a Alemania, alcanzar la
hegemonía. A mediados del siglo XX, la ciencia, y en particular la física
nuclear, aportaron recursos de poder cruciales a Estados Unidos y la Unión
Soviética. En el próximo siglo, la tecnología de la información, en su sentido
más amplio, probablemente se convierta en el recurso de poder más importante.
LO PEQUEÑO CONTRA LO GRANDE
La opinión generalizada actual es que la revolución de la información
tiene un efecto igualador. Al reducir los costos, las economías de escala y las
barreras de entrada a los mercados, debería disminuir el poder de los grandes
Estados y aumentar el de los pequeños Estados y los actores no estatales. Sin
embargo, en la práctica, las relaciones internacionales son más complejas que
el determinismo tecnológico que sugiere esta visión. Algunos aspectos de la
revolución de la información benefician a los pequeños, pero otros benefician a
los ya grandes y poderosos. Existen varias razones para ello.
En primer lugar, persisten importantes barreras de entrada y economías
de escala en algunos aspectos del poder relacionados con la información. Por
ejemplo, el poder blando se ve fuertemente influenciado por el contenido
cultural de las películas y los programas de televisión. Las grandes y
consolidadas industrias del entretenimiento suelen disfrutar de considerables
economías de escala en la producción y distribución de contenidos. Por lo
tanto, es probable que la cuota de mercado dominante de Estados Unidos en
películas y programas de televisión en los mercados mundiales continúe.
En segundo lugar, incluso cuando la difusión de información existente es
económica, la recopilación y producción de información nueva suele requerir
inversiones costosas. En muchas situaciones competitivas, la novedad de la
información marginal es más importante que el costo promedio de toda la
información. La inteligencia es un buen ejemplo. Estados como Estados Unidos,
Gran Bretaña y Francia poseen capacidades de recopilación de inteligencia que
superan con creces las de otras naciones. En algunos ámbitos comerciales, un
seguidor rápido puede obtener mejores resultados que un pionero, pero en
términos de poder entre estados, generalmente es mejor ser el primero.
En tercer lugar, quienes adoptan nuevas tecnologías suelen ser los
creadores de los estándares y la arquitectura de los sistemas de información.
El uso del idioma inglés y el patrón de nombres de dominio de nivel superior en
Internet son un claro ejemplo. En parte debido a la transformación de la
economía estadounidense en la década de 1980 y en parte debido a las grandes
inversiones impulsadas por la competencia militar de la Guerra Fría, Estados
Unidos fue a menudo pionero y aún mantiene una posición de liderazgo en la
aplicación de una amplia variedad de tecnologías de la información.
En cuarto lugar, el poder militar sigue siendo importante en algunos
ámbitos críticos de las relaciones internacionales. La tecnología de la
información tiene efectos en el uso de la fuerza que benefician a los pequeños
y otros que favorecen a los poderosos. La disponibilidad comercial inmediata de
tecnologías militares que antes eran costosas beneficia a los pequeños Estados
y a los actores no estatales, y aumenta la vulnerabilidad de los grandes
Estados. Los sistemas de información añaden objetivos lucrativos para los
grupos terroristas. Sin embargo, otras tendencias fortalecen a los ya
poderosos. Muchos analistas militares se refieren a una "revolución en los
asuntos militares" provocada por la aplicación de la tecnología de la
información. Los sensores espaciales, la transmisión directa, las computadoras
de alta velocidad y el software complejo permiten recopilar, clasificar,
procesar, transferir y difundir información sobre eventos complejos que ocurren
en una amplia zona geográfica. Este conocimiento dominante del campo de
batalla, combinado con una fuerza de precisión, produce una poderosa ventaja.
Como demostró la Guerra del Golfo, las evaluaciones tradicionales del
equilibrio de plataformas de armas como tanques o aviones se vuelven
irrelevantes a menos que incluyan la capacidad de integrar información con
dichas armas. Muchas de las tecnologías relevantes están disponibles en los
mercados comerciales, y cabe esperar que los Estados más débiles dispongan de
muchas de ellas. La clave, sin embargo, no residirá en poseer hardware
sofisticado ni sistemas avanzados, sino en la capacidad de integrar un sistema
de sistemas. En este aspecto, es probable que Estados Unidos mantenga su
liderazgo. En la guerra de la información, una pequeña ventaja puede marcar la
diferencia. Contrariamente a las expectativas de algunos teóricos, la
revolución de la información no ha descentralizado ni igualado
significativamente el poder entre los Estados. De hecho, ha tenido el efecto
contrario.
LA POLÍTICA DE LA CREDIBILIDAD
¿Qué hay de reducir el papel de los gobiernos y el poder de todos los
estados? En este caso, es más probable que los cambios se asemejen a las
predicciones de los modernistas. Pero para comprender el efecto de la
información libre sobre el poder, primero hay que entender la paradoja de la
abundancia. Una abundancia de información conlleva una escasez de atención. La
atención se convierte en el recurso escaso, y quienes pueden distinguir las
señales valiosas del ruido blanco ganan poder. Los editores, filtros,
intérpretes y facilitadores se vuelven más demandados, y esto es una fuente de
poder. Habrá un mercado imperfecto para los evaluadores. Las marcas y la
capacidad de otorgar un sello de aprobación internacional cobrarán mayor
importancia.
Pero el poder no necesariamente recae en quienes pueden retener
información. En ciertas circunstancias, la información privada puede mermar la
credibilidad de quienes la poseen. Por ejemplo, los economistas señalan que los
vendedores de autos usados conocen mejor sus defectos que los compradores
potenciales. Además, los dueños de autos en mal estado tienen más
probabilidades de venderlos que los dueños de autos en buen estado. Por lo
tanto, los compradores potenciales reducen el precio que están dispuestos a
pagar para compensar los defectos desconocidos. En consecuencia, la información
privilegiada de los vendedores no mejora el precio promedio que reciben, sino
que les impide vender autos usados en buen estado por su valor real. A
diferencia de la interdependencia asimétrica en el comercio, donde el poder
recae en quienes pueden permitirse retener o romper los lazos comerciales, el
poder de la información recae en quienes pueden editar y validar la información
de manera creíble para discernir qué es correcto e importante.
Por lo tanto, entre editores y difusores de información, la credibilidad
es el recurso crucial, y la credibilidad asimétrica constituye una fuente clave
de poder. Establecer credibilidad implica forjarse una reputación de
proporcionar información veraz, incluso cuando esta pueda perjudicar la imagen
del propio país emisor. La BBC, por ejemplo, se ha ganado una reputación de
credibilidad, mientras que las emisoras de radio estatales de Bagdad, Pekín y
La Habana no. La reputación siempre ha sido importante en la política mundial,
y se ha vuelto aún más crucial debido a la paradoja de la abundancia. El bajo
coste de la transmisión de datos implica que la capacidad de transmitirlos es
mucho menos importante que antes, pero la capacidad de filtrar la información
lo es aún más. Las luchas políticas se centran menos en el control de la
capacidad de transmitir información que en la creación y destrucción de la
credibilidad.
Tres tipos de acción estatal ilustran el valor de la credibilidad. Gran
parte de la conducción tradicional de la política exterior se basa en el
intercambio de promesas, que solo son valiosas en la medida en que sean
creíbles. Por lo tanto, los gobiernos que pueden asegurar de manera creíble a
sus potenciales socios que no actuarán de forma oportunista obtendrán ventajas
sobre sus competidores cuyas promesas sean menos creíbles. Durante la Guerra
Fría, por ejemplo, Estados Unidos fue un aliado más creíble para los países de
Europa Occidental que la Unión Soviética, porque, como democracia, podía
prometer con mayor credibilidad que no intentaría explotar ni dominar a sus
aliados. En segundo lugar, para obtener préstamos en los mercados de capitales
a tasas de interés competitivas se requiere información creíble sobre la
situación financiera. Finalmente, el ejercicio del poder blando requiere
credibilidad para ser persuasivo. Por ejemplo, mientras Estados Unidos tolerara
la segregación racial, no podría ser un defensor creíble de los derechos
humanos universales. Pero en junio de 1998, el presidente Clinton podía
predicar los derechos humanos a los chinos y, en respuesta a una pregunta en la
Universidad de Pekín sobre las deficiencias estadounidenses, podía admitir
francamente que Estados Unidos necesitaba seguir avanzando para alcanzar su
ideal de igualdad.
Una consecuencia de la abundancia de fuentes de información gratuitas y
del papel de la credibilidad es que el poder blando probablemente dependerá
menos de los recursos materiales. El poder duro puede ser necesario —por
ejemplo, el uso de la fuerza para tomar el control de una emisora de radio—
para generar poder blando. La propaganda como forma de información gratuita no
es nueva. Hitler y Stalin la utilizaron eficazmente en la década de 1930. El
control de la televisión por parte de Slobodan Milosevic fue crucial para su
poder en Serbia. En Moscú, en 1993, se libró una batalla por el poder en una
estación de televisión. En Ruanda, las emisoras de radio controladas por los
hutus fomentaron el genocidio. El poder de la radiodifusión persiste, pero se
verá cada vez más complementado por Internet, con sus múltiples canales de
comunicación controlados por múltiples actores que no pueden controlarse entre
sí por la fuerza. La cuestión no es solo qué actores poseen las cadenas de
televisión, las emisoras de radio o los sitios web —antes existía una plétora
de tales fuentes—, sino quién presta atención a qué fuentes de información y
desinformación.
En el caso de la televisión mundial, la riqueza también puede generar
poder blando. Por ejemplo, CNN tenía su sede en Atlanta en lugar de Amán o El
Cairo debido a la posición de liderazgo de Estados Unidos en la industria y la
tecnología. Cuando Irak invadió Kuwait en 1990, el hecho de que CNN fuera una
empresa estadounidense contribuyó a que el asunto se presentara, a nivel
mundial, como una agresión. Si una empresa árabe hubiera sido el canal de
televisión dominante a nivel mundial, quizás el asunto se habría interpretado
como un intento justificado de revertir la humillación colonial.
La radiodifusión es un tipo de información gratuita que desde hace
tiempo influye en la opinión pública. Al centrarse en ciertos conflictos y
problemas de derechos humanos, las emisoras han presionado a los políticos para
que respondan a algunos conflictos internacionales en lugar de a otros, por
ejemplo, Somalia en vez de Sudán del Sur. No es de extrañar que los gobiernos
hayan intentado manipular las emisoras de radio y televisión, con considerable
éxito, ya que un número relativamente pequeño de emisoras se ha utilizado para
llegar a mucha gente con el mismo mensaje. Sin embargo, el cambio de la
radiodifusión tradicional a la segmentación de audiencias tiene importantes
implicaciones políticas. La televisión por cable e Internet permiten a los
emisores segmentar y dirigir sus audiencias. Aún más importante desde el punto
de vista político, Internet no solo concentra la atención, sino que también
ayuda a coordinar acciones transfronterizas. La interactividad a bajo coste
permite el desarrollo de nuevas comunidades virtuales: personas que se imaginan
a sí mismas como parte de un mismo grupo, independientemente de la distancia
física que las separe.
Estas tecnologías crean nuevas oportunidades para las ONG. El impacto
potencial de las redes de defensa se ve enormemente ampliado por la revolución
de la información, ya que el fax e Internet les permiten enviar mensajes desde
las selvas tropicales de Brasil o los talleres clandestinos del sudeste
asiático. La reciente Conferencia sobre Minas Terrestres fue resultado de las
actividades de una coalición de organizaciones en red que trabajaron con
gobiernos de potencias intermedias como Canadá, políticos individuales como el
senador Patrick Leahy (demócrata por Vermont) y celebridades como la princesa
Diana para captar la atención, marcar la agenda y presionar a los líderes
políticos. El papel de las ONG también fue un importante canal de comunicación
entre las delegaciones en los debates sobre el calentamiento global en Kioto en
diciembre de 1997. Los grupos ambientalistas y la industria compitieron en
Kioto por la atención de los medios de comunicación de los principales países,
basando sus argumentos en parte en los hallazgos de científicos no
gubernamentales.
Existen oportunidades sustanciales para el florecimiento de redes de
defensa de causas y comunidades virtuales, pero la credibilidad de estas redes
es frágil. Greenpeace, por ejemplo, impuso grandes costos a Royal Dutch Shell
al criticar su plan de desmantelar su plataforma de perforación de Brentspar en
el Mar del Norte, pero Greenpeace perdió credibilidad cuando posteriormente
tuvo que admitir la inexactitud de algunas de sus afirmaciones. Los hallazgos
de los científicos atmosféricos sobre el cambio climático han ganado
credibilidad, no solo por el prestigio de la ciencia, sino también por los
procedimientos desarrollados en el Panel Intergubernamental sobre el Cambio
Climático (IPCC) para la revisión exhaustiva y rigurosa por pares de artículos
científicos y la verificación intergubernamental de resúmenes ejecutivos. El
IPCC es un ejemplo de una institución que legitima la información y cuya
función principal es otorgar coherencia y credibilidad a grandes cantidades de
información científica sobre el cambio climático.
Como demuestra el ejemplo del IPCC, la importancia de la credibilidad
está otorgando cada vez mayor relevancia a las redes transnacionales de
expertos con ideas afines. Al abordar temas donde el conocimiento es
fundamental, estas comunidades profesionales se convierten en actores clave
para la formación de coaliciones y los procesos de negociación. Al generar
conocimiento, pueden sentar las bases para una cooperación eficaz. Sin embargo,
para ser eficaces, los procedimientos mediante los cuales se produce esta
información deben parecer imparciales. La información científica se reconoce
cada vez más como una construcción social. Para ser creíble, la información
debe producirse a través de un proceso que se ajuste a las normas profesionales
y se caracterice por la transparencia y la equidad procesal.
LA VENTAJA DEMOCRÁTICA
No todas las democracias lideran la revolución de la información, pero
muchas sí. Esto no es casualidad. Sus sociedades están familiarizadas con el
libre intercambio de información y sus instituciones de gobierno no se ven
amenazadas por él. Pueden moldear la información porque también pueden
controlarla. Los estados autoritarios, generalmente rezagados, tienen más
dificultades. Gobiernos como el de China aún pueden limitar el acceso de sus
ciudadanos a internet controlando a los proveedores de servicios y supervisando
al número relativamente pequeño de usuarios. Singapur ha logrado hasta ahora
conciliar sus controles políticos con el creciente protagonismo de internet.
Sin embargo, a medida que sociedades como Singapur alcanzan mayores niveles de
desarrollo, donde más ciudadanos desean menos restricciones al acceso a
internet, Singapur corre el riesgo de perder a las personas que constituyen su
recurso clave para competir en la economía de la información. Por lo tanto,
Singapur se enfrenta al dilema de reformar su sistema educativo para fomentar
la creatividad individual que exigirá la economía de la información, al tiempo
que mantiene el control social sobre el flujo de información.
Otra razón por la que los sistemas cerrados se han vuelto más costosos
es el riesgo que supone para los extranjeros invertir fondos en un país donde
las decisiones clave se toman de forma opaca. La transparencia se está
convirtiendo en un activo fundamental para los países que buscan inversiones.
La capacidad de acaparar información, que antes parecía tan valiosa para los
estados autoritarios, socava la credibilidad y la transparencia necesarias para
atraer inversiones en condiciones competitivas a nivel mundial. Si bien las
comunidades geográficas siguen siendo cruciales, los gobiernos que buscan un
desarrollo rápido tendrán que eliminar algunas de las barreras al flujo de
información que protegían a los funcionarios del escrutinio externo. Los
gobiernos que aspiran a altos niveles de desarrollo ya no podrán permitirse el
lujo de mantener en secreto su situación financiera y política.
Desde el punto de vista empresarial, la revolución de la información ha
incrementado enormemente la comercialización y el valor de la información
comercial al reducir los costos de transmisión y los costos de transacción
asociados al cobro a los usuarios. Como Adam Smith habría reconocido, el valor
de la información aumenta cuando disminuyen los costos de transmisión, del
mismo modo que el valor de un bien aumenta cuando bajan los costos de
transporte, lo que incrementa la demanda al brindar a sus productores un
mercado más amplio. Sin embargo, en el ámbito político, el cambio más
importante se refiere a la información libre. La capacidad de difundir
información libre aumenta el potencial de persuasión en la política mundial.
Las ONG y los Estados pueden influir con mayor facilidad en las creencias de
las personas en otras jurisdicciones. Si un actor logra persuadir a otros para
que adopten valores y políticas similares, su poder coercitivo y su información
estratégica pueden volverse menos importantes. El poder blando y la información
libre pueden, si son suficientemente persuasivos, cambiar las percepciones del
interés propio y, por lo tanto, modificar la forma en que se utilizan el poder
coercitivo y la información estratégica. Si los gobiernos o las ONG pretenden
aprovechar la revolución de la información, deberán forjar una reputación de
credibilidad en medio del ruido informativo que esta genera.
El flujo de información a bajo costo ha expandido enormemente la
cantidad y profundidad de los canales de contacto transnacionales. Los actores
no gubernamentales tienen mayores oportunidades para organizarse y difundir sus
puntos de vista. Los Estados son más vulnerables y menos opacos. En
consecuencia, a los líderes políticos les resultará más difícil mantener una
coherencia en sus políticas exteriores. Sin embargo, los Estados son
resilientes, y algunos países, especialmente los grandes con sociedades democráticas,
están bien posicionados para beneficiarse de la sociedad de la información. Si
bien la coherencia de las políticas gubernamentales puede disminuir en estos
Estados pluralistas y permeados, sus instituciones serán atractivas y sus
declaraciones creíbles. Por lo tanto, podrán ejercer influencia para lograr
muchos de sus objetivos. El futuro no reside exclusivamente en el Estado ni en
las relaciones transnacionales: los Estados con base geográfica seguirán
estructurando la política en la era de la información, pero dependerán menos de
los recursos materiales y más de su capacidad para mantener la credibilidad
ante un público con fuentes de información cada vez más diversas.
ROBERT O. KEOHANE es profesor James B. Duke de Ciencias Políticas y
codirector del Programa sobre Democracia, Instituciones y Economía Política en
la Universidad de Duke.
JOSEPH S. NYE, JR. , es decano de la Escuela de Gobierno Kennedy de la
Universidad de Harvard.
