EL FUTURO DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO DE LA UE

Foreign Policy

Matías Téllez

La ayuda europea se verá limitada debido a la importancia que se le otorga a la implementación y reforzamiento de la categoría del gasto de la UE como socio global.

A comienzos de junio, Bruselas debe anunciar su primera propuesta sobre las Perspectivas Financieras de la UE entre 2014 y 2020,que constituirán el marco general sobre el que los Veintisiete debatirán exhaustivamente cada una de las partidas presupuestas para los siguientes siete años. Se espera que las discusiones continúen hasta bien entrado 2012, aunque no deberían prolongarse más allá de principios o mediados de 2013.

Los debates sobre el apartado de cooperación al desarrollo de la UE tendrán especial relevancia, ya que es indudable que buena parte de la credibilidad y prestigio de Europa como actor notable en la escena internacional reside en los proyectos y ayudas que se financian a través de este marco presupuestario.

No obstante, tal y como señala Mikaela Gavas, investigadora asociada del Overseas Development Institute (ODI), en su documento de trabajo “Financing European development cooperation: the Financial Perspectivas 2014-2020” las discusiones sobre las futuras prioridades, la asignación de recursos, los instrumentos y la estructura general de las acciones de cooperación van aún más allá, ya que llegan en un momento en el que todavía no han tomado forma ciertas disposiciones del Tratado de Lisboa, que regularán aspectos clave de la política exterior comunitaria y que también incidirán en la manera en la que se desarrolla la ayuda al desarrollo de la UE.

Así, los debates girarán en torno a dos estructuras de financiación paralelas, ya que la cooperación al desarrollo se nutre tanto del presupuesto de la UE (en un 70%) como del Fondo Europeo de Desarrollo (FED- en un 30%), siendo este último un acuerdo entre los Estados miembros para realizar aportaciones voluntarias. En consecuencia, la gestión de los recursos del FED no se realiza igual que los del presupuesto de la Unión, en el que existe un poder de decisión conjunto entre el Parlamento y el Consejo.

Enfoque

En cuanto a la futura financiación de las acciones exteriores de la UE existen tres cuestiones fundamentales: la cantidad de fondos con los que contará el presupuesto comunitario, la forma en que deben ser gastados y la manera de administrarlos.

¿Cuánto? Se refiere a los recursos propios de la Comisión Europea o las transferencias efectuadas por los Estados miembros al presupuesto comunitario. Es necesario considerar que la partida se financie principalmente a través de un porcentaje uniforme para todos los Veintisiete, con un límite máximo de 1,24% respecto al PIB nacional. Además, existen otras formas de recursos propios que incluyen derechos agrícolas, un porcentaje sobre la base imponible del IVA de cada país, entre otras.

¿Para qué? Se refiere a las partidas presupuestarias y la distribución de recursos entre éstas. El desglose y la distribución de los fondos comunitarios refleja las diferentes opciones y, por tanto, las principales prioridades políticas.

¿Cómo se administra? Se refiere a los instrumentos con los que cuenta cada partida presupuestaria y las regulaciones que rigen su gasto.

Una mirada atrás: Perspectivas Financieras 2007-2013

Las principales prioridades políticas de la UE durante este período han sido tres: el afianzamiento del mercado interior; la consecución de un espacio de libertad, justicia, seguridad y el acceso a los bienes públicos básicos y la proyección de Europa como un socio global coherente.
Además, relacionadas con éstas, se establecieron cinco categorías de gasto: el desarrollo sostenible, la competitividad y la cohesión para el crecimiento y el empleo; la gestión sostenible y protección de los recursos naturales; ciudadanía, libertad, seguridad y justicia; la Unión Europea como socio global y la administración.

Asimismo, la Comisión elaboró un nuevo mecanismo de gestión de sus instrumentos, lo que permitió una reducción y racionalización de los mismos. Por ejemplo, bajo la categoría de gasto número cuatro, se hizo una revisión radical que logró reestructurar más de 30 herramientas de financiación y reducirlas a sólo 10. También se crearon métodos diferenciados para la cooperación al desarrollo en Asia, América Latina y Oriente Medio, además de los correspondientes a la Política Europea de Vecindad.

Por otro lado, los instrumentos temáticos fueron también prioritarios en los objetivos globales de la UE. A diferencia de los geográficos que, en principio, deben basarse en análisis compartidos sobre necesidades y condiciones locales y estrategias conjuntas de respuesta, los primeros se articulan exclusivamente en las propias consideraciones estratégicas de la Unión. Se entrelazan así la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y los fondos no necesariamente relacionados con ella.

Parece claro que existe una gran presión por utilizar los programas temáticos para prioridades que van más allá de la cooperación al desarrollo, tales como la problemática migratoria. De esta manera, se explica que la categoría de gasto Unión Europea como socio global represente alrededor del 5,7% del presupuesto total de la UE (aproximadamente 56 mil millones de euros para el período 2007-2013).

Una mirada hacia adelante: negociaciones del periodo 2014-2020

Considerando lo anterior y teniendo en vistas los debates que se generarán en los próximos meses, la Comisión Europea ha detectado ciertas debilidades del presupuesto:

•Falta de flexibilidad para reaccionar ante circunstancias imprevistas y cambios en las demandas.

• Escasez de atención a las prioridades europeas.

• Graves retrasos en el lanzamiento de programas debido a la complejidad del proceso.

• La evaluación de desempeños.

Adicionalmente, ha propuesto otras prioridades:

• Un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, con un enfoque en la investigación, la innovación, la educación, la infraestructura, la energía y el cambio climático, la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) y la política de cohesión.

• Una ciudadanía, incluidos la diversidad cultural, los derechos fundamentales, la justicia, la seguridad y el asilo y la migración.

• Un apoyo de preadhesión para los países candidatos a incorporarse a la UE.

• Una Europa global, reforzada a través de un enfoque centrado en la reducción de la pobreza y la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la promoción de la buena gobernanza, la cooperación regional y el desarrollo económico. Así como, mejorar la eficacia del impacto de la ayuda, reforzando préstamos y subvenciones, las asociaciones con los países de renta media y economías emergentes, suscribiendo compromisos sobre temas climáticos, respondiendo a situaciones de crisis, luchando contra el terrorismo y el crimen organizado y ofreciendo ayuda humanitaria y apoyo a las regiones vecinas.

• Otros aspectos administrativos, que incluyen la financiación del Servicio Europeo de Acción Exterior, conteniendo el gasto mediante la racionalización de procedimientos, herramientas y recursos.

Asimismo, la Comisión ha planteado la ampliación del marco financiero a diez años con una exhaustiva revisión tras los primeros cinco años, mayores inversiones a través de Banco Europeo de Inversiones (BEI), incremento de las reservas, transferencia de fondos y márgenes no utilizados que garanticen mayor flexibilidad y el aumento del tamaño y alcance de los instrumentos flexibles. También se presentó una propuesta para abolir el recurso propio basado en el IVA y sustituirlo por alguna otra opción como el impuesto sobre las transacciones financieras; la subasta de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; el impuesto a las aerolíneas; un nuevo tipo de IVA; el pago a la energía o un tributo europeo a las sociedades.

Tomando en consideración todos estos elementos, ciertas preguntas con respecto al futuro de los presupuestos de la UE, que atañen a la cooperación al desarrollo, se hacen evidentes: ¿cuál será el tamaño de la partida de la UE considerando la paulatina recuperación de la crisis económica?; ¿cuál debe ser el criterio para asignar presupuestos entre las distintas prioridades?; ¿es conveniente una separación entre los instrumentos que son parte de la AOD de los que no lo son?

En anteriores negociaciones de Perspectivas Financieras, la acción exterior tuvo una prioridad política de carácter menor. En consecuencia, a menos recursos propios de la UE para estas acciones, mayores eran las restricciones que soportaban los diferentes programas. Adicionalmente, diferentes agendas competían por fondos que incluían la PAC, los fondos estructurales y los de cohesión.

Las nuevas estructuras propuestas por el Tratado de Lisboa, incluido los puestos de alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, vicepresidente de la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior, así como las alianzas geopolíticas, los intereses comerciales y los imperativos de seguridad, tendrán una influencia considerable en las negociaciones de las Perspectivas Financieras 2013-2020.

Siendo así, la cooperación al desarrollo se verá limitada para el próximo período de siete años, debido, en gran medida, a la importancia que se le otorga a la implementación y reforzamiento de la categoría del gasto de la UE como socio global, además de otras necesidades de la acción exterior.

Pero el debate no acabará ahí, porque esto último también planteará una nueva serie de interrogantes sobre el futuro de la cooperación europea: ¿Cuál es su valor añadido?, ¿cómo de amplia debe ser su definición?, ¿cuál ha de ser su foco geográfico (si es que tiene que existir)?, ¿cómo se prioriza frente a otras políticas exteriores?