Política Exterior
por Markus Schultze-Kraft
Con 25 millones de consumidores entre EE UU y Europa, la lucha contra el narcotráfico reclama una responsabilidad compartida con Latinoamérica. Los cárteles mexicanos han establecido bases en Centroamérica, los países andinos, EE UU, Europa y África Occidental. En la XX Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas en junio de 1998, la comunidad internacional expresó su preocupación por el "problema global de las drogas".
Las drogas ilícitas se calificaron como "una grave amenaza para la salud y el bienestar de la humanidad, la independencia de los Estados, la democracia, la estabilidad de las naciones, la estructura de todas las sociedades y la dignidad y esperanza de millones de personas y sus familias".
Con el fin de contrarrestar esta amenaza, la Asamblea General se propuso erradicar, o al menos disminuir de manera sustancial, tanto la producción y el consumo de sustancias psicotrópicas como su tráfico ilícito durante la siguiente década. Se acordó llevar a cabo en 2003 un primer análisis del progreso alcanzado, que se complementaría en 2008 con una evaluación exhaustiva.
Ante la situación actual, esta evaluación no debe llevar sólo a algunos ajustes en las existentes estrategias antidroga, se requiere un verdadero cambio de política y una modificación sustancial del régimen internacional de control de drogas.
Las metas de 1998 no se han alcanzado y el frágil consenso político, articulado entonces bajo el liderazgo de Estados Unidos, se ha debilitado aún más o incluso se ha esfumado como consecuencia de la evidente falta de resultados. En general, las medidas adoptadas en la década pasada no sólo no han contribuido a atenuar las amenazas identificadas, sino que han contribuido a fomentarlas.
En vez de reducirse, durante los últimos años ha aumentado tanto el volumen de cocaína producida en Colombia, Perú y Bolivia como su consumo en Europa y en varios países de Latinoamérica. Además, en EE UU la demanda continúa alta y las políticas de erradicación forzada de cultivos de coca en la región andina no han logrado resultados convincentes.
Al contrario, están causando daños sociales y políticos considerables, obstruyendo la creación de un nuevo consenso internacional sobre políticas antinarcóticos más eficaces y menos nocivas. Los esfuerzos de desmantelamiento de los grupos y carteles transnacionales del narcotráfico -cada vez más sofisticados y resistentes a las medidas de interdicción y aplicación coercitiva de la ley- también se muestran insuficientes.
La declaración política de 1998 resalta que los productores y consumidores tienen una "responsabilidad común y compartida" para hacer frente al problema global de las drogas y, por tanto, es necesario un "enfoque integral y equilibrado".
A pesar de que durante los últimos 10 años los responsables políticos y los líderes de opinión en todo el mundo han invocado una y otra vez el concepto de "responsabilidad compartida", a día de hoy es una formula vacía, poco operacional y carente de contenido político. En efecto, la ausencia de resultados de las políticas antidroga se debe en buena parte a que las intervenciones en los países productores y consumidores -una diferencia cada vez más difícil de sostener- no han sido ni integrales ni equilibradas.
Es difícil imaginarse que un nuevo consenso internacional sobre políticas antidroga, que se supone es la meta fundamental del actual proceso de evaluación y revisión llevado a cabo por la ONU, pueda surgir en el marco de la discusión sobre la legalización o despenalización o, por supuesto, la simple continuación con algunos ajustes cosméticos de las políticas existentes.
Más allá de otros asuntos de indudable importancia, como la inclusión sistemática de los derechos humanos en las políticas de control de drogas y de prevención de la drogadicción, es preciso recuperar la responsabilidad compartida y preparar el terreno para una reducción del daño causado tanto por las propias políticas antidroga como por el narcotráfico y el masivo consumo de sustancias psicotrópicas.
El Sísifo destructivo en los Andes
Según la Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito (ONUDD), entre 2000 y 2003 el volumen de cultivos de coca en la región andina disminuyó de 200.000 a 150.000 hectáreas aproximadamente. Sin embargo, desde entonces el nivel de producción se ha estabilizado en unas 160.000 hectáreas, con un nuevo alza en 2007 (180.000 hectáreas). La Oficina de Política Nacional de Control de Drogas de EE UU (ONDCP), con una metodología diferente, calcula que desde 2004 se ha producido un nuevo aumento de los cultivos en los tres países andinos, superando ampliamente las 200.000 hectáreas.
Si bien la ONU señala que en 2000-06 la extensión de cultivos en Colombia disminuyó de 165.000 a 76.000 hectáreas, durante el mismo periodo aumentó el número de departamentos con presencia de plantaciones ilícitas. En 2007 la extensión de cultivos subió de nuevo a 99.000 hectáreas, y actualmente se cultiva coca en 23 de los 32 departamentos del país y en casi la quinta parte (200) de los 1.098 municipios colombianos (frente a 130 del año anterior).
El tamaño cada vez más reducido de las plantaciones y la tendencia a intercalarlas con cultivos agrícolas, dificulta la identificación a través de los satélites y la fumigación. Las plantaciones de coca permanecen a pesar de la fumigación aérea masiva llevada a cabo por los gobiernos de Colombia y EE UU en el marco del Plan Colombia; así, en el periodo 2000-06, se fumigó más de un millón de hectáreas en todo Colombia.
Desde hace cuatro años, el gobierno de Álvaro Uribe ha empezado a darle más importancia a la erradicación manual de la coca. Estas campañas son realizadas por grupos de campesinos, protegidos por unidades del ejército y de la policía de los ataques de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).
No obstante, los comandos de erradicación han hecho frente a grandes peligros, como por ejemplo en 2006 en el Parque Nacional La Macarena, en el centro-sur del país, donde abundan los cultivos de coca. Los campesinos cayeron en campos de minas de las FARC y fueron blanco de los francotiradores insurgentes. Al cabo de unos meses, el gobierno se vio forzado a cancelar el operativo, debido a que muchos de los campesinos desertaron y las fuerzas policiales que brindaban protección tampoco estaban dispuestas a seguir con su misión.
A los problemas de seguridad de las campañas de erradicación manual y las dificultades de la fumigación aérea, que inicialmente logró algunos éxitos efímeros en la erradicación de plantaciones grandes (hasta 100 hectáreas en el departamento de Putumayo, por ejemplo), se añade el mayor rendimiento de los cultivos. En los últimos años, se ha observado un enorme incremento de la productividad por hectárea de coca.
Según estimativos de la ONUDD, entre 2003 y 2006 la producción de cocaína en Colombia se ha estabilizado en un nivel de 600 toneladas al año aproximadamente, pese a la reducción del área cultivada en el mismo periodo.
En Bolivia y Perú, la expansión de nuevos cultivos se produce especialmente en la región de los Yungas, al norte de La Paz, y en los valles andinos del Alto Huallaga-Monzón y Apurimac-Ene. La política del gobierno de Evo Morales, vinculado con las organizaciones de cocaleros y los movimientos sociales del país, se basa en el lema "Coca, sí. Cocaína, no".
El gobierno ha buscado frenar el uso ilícito de la hoja de coca, reforzando los mecanismos de control social en las regiones de cultivo (básicamente los Yungas y el trópico de Cochabamba o Chapare) e introduciendo cultivos pequeños y aparentemente controlados (cato) para las familias cocaleras en Chapare. También ha incrementado la aplicación de la ley contra los grupos narcotraficantes, así como la incautación de cargamentos de pasta de coca y cocaína.
Aunque se reconoce que la política antidroga de Morales está produciendo algunos resultados, su estrategia no está libre de problemas. Cada vez hay más indicios sobre la canalización de una parte importante de la producción creciente de hoja de coca hacia el negocio ilegal de la droga. Según la ONUDD, entre 2003 y 2007 el territorio cultivado con coca en Bolivia aumentó de 23.550 a 28.900 hectáreas.
En 2007 se estimaba que el potencial de producción de cocaína en Bolivia era de 104 toneladas al año, frente a 94 toneladas del año anterior.
En Perú, se observa una tendencia parecida. Según la ONU en el periodo 2005-07 los cultivos crecieron de 48.200 a 53.700 hectáreas. De igual forma, la capacidad de producción de cocaína subió de 260 a 290 toneladas al año. El presidente Alan García -que durante su primer mandato en los años ochenta representaba a un populismo de izquierda pero hoy está más cercano al espectro derechista- asumió su cargo con la promesa de fomentar el desarrollo alternativo y la erradicación voluntaria de las plantaciones de coca. No obstante, terminó dando un rápido giro hacia una política de mano dura, que hasta ahora no ha alcanzado resultados exitosos.
Redes transnacionales del narcotráfico
Hasta el momento, no ha sido posible frenar de manera sustancial y permanente el flujo de cocaína de la región andina tanto hacia EE UU y Europa, como cada vez más hacia Brasil, Argentina y Chile. Y todo pese a los esfuerzos ingentes de una amplia gama de agencias policiales y entidades encargadas de la aplicación coercitiva de la ley; como la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) de Colombia, la Procuraduría General de la Nación de México, la Europol, la Oficina Federal de Investigaciones Criminales de Alemania (BKA) y la poderosa Drug Enforcement Administration (DEA) de EE UU.
En la década pasada, las redes del crimen organizado involucrados en el negocio de la droga se han extendido en América Latina, EE UU, Europa y África Occidental. Hoy estas redes son más difíciles de detectar, ya que han adoptado una estructura de organización horizontal, conformada por pequeñas células que actúan en redes a nivel internacional.
Sus miembros han aprendido a reaccionar de manera eficaz y veloz a las medidas en su contra. Así, por ejemplo, cambian de un día a otro sus medios y rutas de transporte (por vía terrestre o marítima, en avión o a través de mensajeros humanos), y saben cuándo y cómo utilizar con éxito la violencia o los sobornos.
Una nueva generación de narcos está reemplazando a los antiguos "señores" del narcotráfico en Colombia: las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), formalmente desmovilizadas a mediados de 2006; los cárteles (en particular el del Norte del Valle) y otros pequeños grupos que sobrevivieron al desmantelamiento de los poderosos cárteles de Medellín y Cali en los años noventa; así como los frentes de las FARC que manejaban el negocio de la droga pero se vieron muy afectados por la política de seguridad del gobierno Uribe.
A diferencia de sus predecesores, los nuevos cabecillas, que provienen con frecuencia de las filas de los grupos criminales que existían en el pasado, no tienen interés en crear estructuras de mando verticales encabezadas por un capo conocido o un núcleo de líderes, pues saben que de esta forma es más fácil detectarlos.
También se observa un fraccionamiento mayor de la cadena del narcotráfico. Mientras en el pasado, un número más o menos reducido de criminales se encargaba de cumplir con ciertas tareas específicas -por ejemplo, el procesamiento de base de cocaína en laboratorios clandestinos o el transporte de droga hacia puntos de transbordo- hoy son más individuos o grupos los que trabajan en los diferentes eslabones del negocio.
Consecuentemente, la aplicación coercitiva de la ley se dificulta tanto por los mecanismos de outsourcing utilizados por las redes criminales como por la cooperación pragmática -marcada por una completa ausencia de principios- entre los más diversos y hasta opuestos actores armados.
Así, para el transporte de cargamentos de cocaína desde los alejados laboratorios en la densa selva de los departamentos de Caquetá o Guaviare hasta las costas del Pacífico, los diversos grupos armados y criminales trabajan sin límites políticos-ideológicos. Ni las FARC, ni algunos frentes del Ejército de Liberación Nacional (ELN), ni las organizaciones sucesoras de los grupos paramilitares u otras agrupaciones criminales, como la Organización Nueva Generación (ONG) o los Rastrojos y Águilas Negras, renuncian a la colaboración en la búsqueda de las ganancias del narcotráfico.
Los grupos frecuentemente desconocen de dónde provienen los encargos, por ejemplo, de llevar cocaína a Venezuela. Lo único que les interesa es que las entregas y los pagos se realicen puntualmente. El outsourcing como mecanismo de las mafias de la droga está muy desarrollado y en él también participan gerentes de empresas a primera vista respetables. En no pocas ocasiones, alcaldes y comandantes locales de las fuerzas armadas y la policía también están involucrados y pasan por alto las actividades ilegales a cambio de jugosas recompensas.
Los cárteles mexicanos
Uno de los cambios más notorios en las dinámicas del narcotráfico latinoamericano en los últimos 10 años ha sido el refuerzo y la proliferación geográfica de los grupos criminales de México. Mientras que a mediados de la década de los noventa los colombianos todavía dominaban tanto el tráfico como la distribución de cocaína en EE UU, hoy en día tres cárteles mexicanos (denominados según sus regiones o ciudades de origen: Sinaloa-Juárez, región del Golfo y Tijuana) son los que controlan, según informaciones de las autoridades estadounidenses, hasta tres cuartos del mercado de la droga en ese país.
Los traficantes colombianos empezaron a traspasar hace algunos años las actividades de mayor riesgo -más lucrativas- a sus pares mexicanos, incluyendo la distribución de la cocaína en EE UU. Por su lado, los carteles mexicanos han establecido bases en Centroamérica, los países andinos productores, Chile y Europa -e incluso en África Occidental- donde cooperan con grupos criminales locales en el tráfico de drogas, armas y personas.
El fortalecimiento de los grupos narcotraficantes mexicanos ha ido de la mano de un crecimiento notorio de la violencia en el país. Se estima que sólo en los primeros seis meses de 2008 hubo 2.000 homicidios relacionados con el narcotráfico y el crimen organizado, el mismo número de víctimas que durante todo el año anterior. Desde el inicio de su mandato en 2006, el presidente Felipe Calderón lanzó un masivo despliegue militar, policial y de personal de la Procuraduría General de la Nación en contra de los carteles de la droga, empezando en su Estado natal, Michoacán.
Su predecesor y compañero del Partido de Acción Nacional (PAN), Vicente Fox, ya había intentado -sin éxito- combatir a los narcotraficantes y acabar con la práctica del hegemónico Partido de la Revolución Institucional (PRI) de "administrar el narcotráfico", que en la práctica significaba la compenetración de las autoridades municipales y federales, incluida la policía, con la mafia del narcotráfico y el crimen organizado.
La estrategia de Calderón, que implica el fortalecimiento de la cooperación antidroga y anticrimen con EE UU en el marco de la Iniciativa Mérida, ha sido criticada por sectores de la sociedad civil y política mexicana, que consideran que la militarización de la lucha contra el narcotráfico conlleva graves peligros para el respeto de los derechos humanos y la institucionalidad democrática del país.
La oposición ha comparado la Iniciativa Mérida -ratificada recientemente en el Congreso de EE UU y cuyo principal objetivo es incrementar la capacidad tecnológica de México en la lucha contra las drogas, con más de 1.000 millones de dólares en los próximos tres años- con el Plan Colombia, advirtiendo de los riesgos de abrir las puertas a EE UU para una presencia e intervención militar en suelo mexicano.
Aunque la prioridad del Plan Colombia en la erradicación de cultivos y en la transferencia masiva de equipos bélicos a las fuerzas armadas colombianas, en particular helicópteros, no se presenta de manera comparable con la Iniciativa Mérida, cabe preguntarse si esta iniciativa es una respuesta adecuada ante la grave oleada de violencia que está viviendo México.
Mientras no haya un control más eficaz de la producción y del tráfico de cocaína en y desde la región andina y una reducción sustancial de la demanda en EE UU (y nada indica que estemos acercándonos a esta meta), de poco servirá intentar cerrar, con más tecnología de vigilancia e incautación, la larga y porosa frontera entre México y EE UU. Se correría el riesgo, por otra parte, de que se produzca un drug overkill en México, con un consumo doméstico disparado de la cocaína que no lograra llegar a EE UU.
Por otra parte, en la actualidad se observa un aumento del narcotráfico en los países fronterizos con Colombia. Venezuela se ha convertido en una de las principales rutas de tránsito de cocaína colombiana de alta calidad hacia Europa. Los cargamentos se transportan en buques de carga, a través de correos humanos, en aviones comerciales o también en pequeñas avionetas tipo Cessna, dotadas con tanques especiales.
Según la ONU, las escalas en países de África Occidental, como por ejemplo Guinea-Bissau, ya no son la excepción sino cada vez más la regla. Mientras que en Ecuador, Perú y Bolivia se ha observado un incremento en el tráfico ilícito de cocaína, en Argentina, Brasil y Chile se constata un aumento en la intensidad del negocio y en la producción de derivados de cocaína (conocidos como merla en Brasil y paco en Argentina), así como un mayor consumo interno.
Responsabilidad compartida
Al evaluar las estrategias antidroga de los últimos 10 años se confirma que ni las campañas de erradicación de los cultivos, ni la aplicación coercitiva de la ley en contra de los cárteles del narcotráfico y las redes criminales transnacionales, ni las crecientes cantidades de cocaína incautadas han contribuido a una notable reducción del tráfico ilegal.
De igual forma, los programas de desarrollo alternativo y fortalecimiento de la gobernanza e institucionalidad a nivel local y regional no han logrado expandir suficientemente los mercados lícitos y reducir de manera sustancial el número de familias campesinas de Bolivia, Colombia o Perú que cultivan coca para fines ilegales y dependen económicamente de esta actividad.
La demanda de cocaína, por otro lado, sigue siendo masiva en EE UU (según la DEA, en 2006 había 20 millones de consumidores de droga en el país, de los cuales siete millones se calificaban como "problemáticos"). Tanto en Europa (con 4,5 millones de consumidores en 2006, la mayoría en España, Italia y Reino Unido) como en América Latina (sobre todo en Brasil, Argentina, Chile y México) se observa un aumento en el consumo de cocaína. Esta situación es altamente preocupante y desvela los límites de las políticas de prevención de la drogadicción.
También demuestra que ni las, en principio opuestas, estrategias "duras" de EE UU ni las "blandas" de los países europeos han servido para que los dos mayores consumidores del mundo logren una reducción significativa de la demanda de cocaína, asumiendo así de lleno su responsabilidad en la lucha contra el narcotráfico.
De hecho, no existe un concepto consensuado y compartido de "responsabilidad compartida" en Latinoamérica, Europa y EE UU. Esto se refleja en la ausencia de un intercambio regular de información y experiencias sobre las políticas antidroga y de cooperación amplia para llevar a cabo políticas de éxito para la reducción tanto de la demanda como de la oferta.
El Grupo de Dublín, creado en 1990 entre EE UU, la UE, Japón, Canadá, Australia y Noruega como un foro informal para discutir y analizar el problema de las drogas y el narcotráfico- no ha servido para mucho, confirmando la falta de compromiso e interés a ambos lados del Atlántico por construir puentes entre los diferentes enfoques para combatir el narcotráfico.
A la vez, los países de América Latina, gravemente afectados por el narcotráfico y el crimen organizado, no han logrado desarrollar -ni verdaderamente lo han intentado- una posición concertada y propia en la región y plantearla en los foros multilaterales.
Una excepción podría ser la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia (CLDD), recientemente establecida por iniciativa de los ex presidentes Fernando Henrique Cardoso (Brasil), César Gaviria (Colombia) y Ernesto Zedillo (México) e integrada por otras 15 personalidades latinoamericanas.
Está por ver si la comisión, que en 2008 se ha reunido en dos ocasiones (Río de Janeiro y Bogotá) y tiene previsto concluir sus labores en México en febrero de 2009 con el fin de presentar un informe ante la Comisión de Estupefacientes de la ONU en marzo de 2009, logra establecer un consenso más amplio entre sus integrantes y formular una posición política -un cambio de paradigma- que ayude a las Américas y Europa a salir de las trincheras de la guerra contra las drogas.
Ello requeriría una contribución novedosa y sustancial al debate sobre la responsabilidad compartida, sobre la base de que la erradicación forzada, y especialmente la fumigación aérea, en Colombia y la región andina no es sostenible a medio plazo, y menos a largo.
La comisión haría bien en reconocer que la responsabilidad por el fracaso de las políticas antidroga en la región es de todos los involucrados, no sólo o sobre todo de Europa (por tener prejuicios ideológicos frente a Colombia y el gobierno de Uribe, por no querer apoyar el Plan Colombia, por no dar suficiente ayuda para el desarrollo alternativo y por no controlar y reducir la demanda de cocaína en los países europeos).
Un verdadero cambio de paradigma debería incluir a América Latina, EE UU y Europa en una constelación nueva y con nuevo argumento que los una y no los divida, sobre el mapa universal de las drogas, el narcotráfico y el crimen organizado.
Avanzar hacia una responsabilidad compartida operacional y de éxito implicaría establecer un intercambio sistemático de las mejores prácticas para reducir la demanda sin prejuicios políticos y moralistas. Al discutir con representantes del gobierno estadounidense del ámbito de las políticas antidroga, no pocas veces se percibe una profunda decepción por la supuesta falta de compromiso de los europeos con los esfuerzos para reducir el problema mundial de las drogas.
Los americanos a menudo reprochan a sus colegas europeos hacer la vista gorda ante los verdaderos desafíos, permitir la extensión del problema e ignorar el incremento en las tasas de consumo en algunos países del Viejo Continente.
Además, critican la falta de disponibilidad europea a integrarse de manera eficiente a la lucha policial y militar de EE UU contra los cárteles de la droga. Al otro lado del Atlántico, también se escuchan quejas concernientes a las carencias de las políticas estadounidenses.
Funcionarios y políticos europeos, tanto de la UE como de los Estados miembros, suelen criticar que la política de Washington no llega a las raíces del problema, no contiene medidas exitosas para la reducción de la demanda y que emplea la fuerza de forma desmesurada en contra de cocaleros en la región andina, lo que aseguraría el fracaso de dichas políticas.
Esta falta de comunicación, de cooperación e intercambio de experiencias, tiene considerables efectos negativos. En Colombia, por ejemplo, tanto EE UU como la UE apoyan programas que buscan reducir los cultivos de coca y fomentar el desarrollo alternativo y la gobernanza local.
Sin embargo, hay pocos esfuerzos -casi ninguno- para armonizar o articular las diferentes intervenciones y potenciar así sus impactos y mejorar sus resultados. Al contrario, las campañas de fumigación y de destrucción de plantaciones de coca del gobierno colombiano en cooperación con su contraparte estadounidense muchas veces incomodan a los europeos, sobre todo si se ven afectadas plantaciones en comunidades y municipios donde la UE está apoyando el desarrollo y la convivencia pacífica por medio de los Laboratorios de Paz.
Ello demuestra que las diferencias entre EE UU y la UE acerca del Plan Colombia, lanzado en 2000, conspiran aún hoy en contra de una imprescindible cooperación en las políticas antidroga. El gobierno de Uribe es también responsable de que esta brecha siga existiendo, debido a que ha optado por orientar su política exterior casi exclusivamente hacia Washington, siendo más bien escéptico respecto a los intereses y las políticas de las instituciones europeas.
La responsabilidad compartida no puede limitarse al simple ejercicio retórico de subrayar, una y otra vez, que se deberían implementar medidas para reducir tanto la oferta como la demanda. Es urgente que se haga operacional y se le dé contenido político.
Sería esencial que en ambos lados del Atlántico se establecieran mecanismos de cooperación con el fin de determinar de manera objetiva qué medidas antidroga arrojan los mejores resultados, buscando que las intervenciones sean lo menos dañinas para los individuos y las sociedades en su conjunto, y más efectivas respecto a la rehabilitación y la promoción de los derechos civiles, políticos y económicos de los ciudadanos.
Por ejemplo, podría pensarse en una evaluación comparada de las experiencias de los drug courts (tribunales de drogas) en EE UU y de las políticas sociales y de salud pública para el control y tratamiento de la drogadicción implementadas en varios países europeos y Canadá. Estás medidas de índole técnica-política deberían ir de la mano de la búsqueda de una salida política que permita fomentar una progresiva cohesión entre las estrategias antidroga de EE UU, América Latina y Europa, tanto respecto a la reducción de la demanda como de la oferta.
Tras una década de intentos fallidos por reducir la producción, el tráfico y el consumo de drogas en el mundo, existe ahora una ventana de oportunidad para llevar a cabo un apremiante cambio de política. El problema de las drogas y el narcotráfico está en expansión. En 2009 los Estados y la comunidad internacional deben actuar para afrontarlo con éxito, empezando por asumir realmente el reto de la responsabilidad compartida.
Markus Schultze-Kraft , politólogo doctorado en Ciencia Política y máster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Oxford, reside desde 2001 en Bogotá, donde trabaja como director para América Latina y el Caribe en el International Crisis Group. El análisis y las opiniones expresadas en este artículo son del autor y no reflejan necesariamente las posiciones del Crisis Group.
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