La OTAN no debería aceptar a Ucrania, por el bien de Ucrania

Foreign Policy / Stephen Walt 

Aquí tienes cinco razones principales por las que la expansión de la alianza occidental empeoraría la situación para Kiev.

A medida que el curso de la batalla ha virado en contra de Ucrania y surgieron dudas sobre si el Congreso de los Estados Unidos aprobará una nueva ronda de ayuda, influyentes expertos como el ex secretario general de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, y el ex embajador de Estados Unidos ante la OTAN, Ivo Daalder, están reiterando sus llamados anteriores para que Ucrania se una a la OTAN cuanto antes. Este paso se presenta tanto como una forma de convencer a Rusia de que su campaña militar no puede evitar que Ucrania se una a la alianza, como para garantizar la seguridad adecuada de Ucrania una vez que la guerra finalmente termine.

Las personas razonables pueden y seguramente discreparán sobre la sabiduría de esta recomendación, ya que las posiciones en disputa se basan en predicciones sobre un futuro incierto. En efecto, todos estamos haciendo apuestas sobre cuáles serán los efectos de llevar a Ucrania a la OTAN. Para dejar clara mi posición: si fuera miembro del Congreso de los Estados Unidos, votaría a favor del paquete de ayuda adicional sin dudarlo, porque quiero que Ucrania pueda conservar el territorio que aún controla y quiero que Moscú entienda que intentar tomar más territorio será costoso y difícil. Más ayuda hoy mejorará la posición de negociación de Kiev cuando comiencen las discusiones serias, lo más probable después de las elecciones presidenciales en noviembre. Dicho esto, llevar a Ucrania a la OTAN ahora es una mala idea que prolongará la guerra y dejará a Kiev en una posición aún más desfavorable con el tiempo.

Es importante recordar que el Tratado del Atlántico Norte no establece un derecho automático de adhesión para ningún país, incluso si cumple con ciertos criterios. El Artículo 10 del Tratado del Atlántico Norte establece que "las Partes pueden, por unanimidad, invitar a cualquier otro Estado europeo en posición de promover los principios de este Tratado y contribuir a la seguridad del área del Atlántico Norte a adherirse a este Tratado". Esta disposición ha sido interpretada de diferentes maneras. Algunos la consideran un compromiso formal de que cualquier país aspirante puede unirse a la OTAN una vez que cumpla con los criterios de membresía.

La política de puertas abiertas de la OTAN ha sido vista como un desplazamiento de la agencia de la organización hacia los países aspirantes, transmitiéndoles la idea de que "la puerta está abierta y son libres de entrar una vez que hayan cumplido con nuestros estándares". Sin embargo, el texto original del tratado implica algo diferente: la puerta está cerrada hasta que los miembros existentes acuerden colectivamente que admitir a un nuevo miembro "promoverá los principios del tratado y contribuirá a la seguridad del área del Atlántico Norte". En ese momento, los miembros pueden decidir abrir la puerta y emitir una invitación.

Es importante destacar que el tratado original no crea la presunción de que la OTAN esté activamente comprometida con la expansión. La reciente campaña de Hungría para retrasar la entrada de Suecia en la OTAN durante varios años nos recuerda cómo funciona realmente este proceso en la práctica: Suecia no tenía "derecho" a unirse hasta que todos los demás miembros estuvieran de acuerdo.

En cuanto a Ucrania, mi creencia de que integrarla a la OTAN ahora (o en un futuro cercano) no es prudente se basa en varias suposiciones. Una es que Ucrania no puede revertir la situación en el campo de batalla y reconquistar su territorio perdido a menos que obtenga muchas más armas y tenga tiempo para reconstituir sus fuerzas después de los contratiempos del año pasado. Está sufriendo una grave (y probablemente irreversible) escasez de mano de obra y la combinación de vigilancia con drones, artillería y extensas fortificaciones rusas dificultará o imposibilitará que Kiev haga grandes avances territoriales. Los animadores de Ucrania en Occidente se equivocaron la primavera pasada cuando ofrecieron pronósticos optimistas sobre la contraofensiva que se avecinaba, y están repitiendo este error al sugerir que todavía hay muchas formas de que Ucrania cambie el rumbo. Ojalá fuera así, pero deberíamos basar las decisiones políticas en el mundo tal como es, no como nos gustaría que fuera.

Mi segunda suposición es que los líderes de Rusia se preocupan más por el destino de Ucrania que Occidente. No se preocupan más que los ucranianos, por supuesto, pero es un interés más vital para ellos que para los líderes y las poblaciones de la mayoría de los países de la OTAN. El presidente ruso, Vladimir Putin, y sus secuaces han estado dispuestos a enviar miles de soldados a luchar y morir en Ucrania, y ningún país de la OTAN está dispuesto a hacer algo remotamente parecido. Cuando el presidente francés, Emmanuel Macron, planteó inesperadamente la posibilidad de que la OTAN enviara tropas la semana pasada, fue inmediatamente reprendido por el canciller alemán, Olaf Scholz, y el jefe de la OTAN, Jens Stoltenberg. Esto no quiere decir que la OTAN no tenga ningún interés en el destino de Ucrania, solo que a Rusia le importa más.

En tercer lugar, asumo además que una de las principales razones por las que Putin lanzó su invasión ilegal en febrero de 2022 fue para evitar que Ucrania gravitara hacia Occidente y eventualmente se uniera a la alianza. Las revelaciones recientes de la colaboración cada vez mayor entre la CIA y los servicios de inteligencia ucranianos, los esfuerzos de Occidente después de 2014 para fortalecer las defensas de Ucrania y el compromiso de la OTAN, a menudo repetido, de llevar a Ucrania a la alianza, sin duda alimentaron las preocupaciones de Moscú, en una ilustración clásica de lo que los académicos de relaciones internacionales llaman el "dilema de la seguridad". Las acciones de Putin también pueden reflejar ciertas creencias sobre la unidad cultural de ucranianos y rusos, pero la evidencia de que la perspectiva de que Ucrania se uniera a la OTAN impulsó sus acciones es imposible de negar. De hecho, Stoltenberg ha reconocido abiertamente esto en más de una ocasión. Putin puede haber malinterpretado las intenciones de la OTAN y exagerado la amenaza que representaban, pero no es el único líder mundial que ha exagerado un peligro extranjero.

A la luz de esas tres suposiciones: Aquí están las cinco razones principales por las que Ucrania no debería unirse a la OTAN.

1.-No cumple con los criterios de membresía. Ucrania sigue siendo, en el mejor de los casos, una democracia frágil. La corrupción sigue siendo endémica, las elecciones se han suspendido desde el inicio de la guerra y todavía existen elementos influyentes en la sociedad ucraniana cuyo compromiso con las normas democráticas es cuestionable. Por estas y otras razones, el Índice de Democracia de The Economist calificó al país como un "régimen híbrido" el año pasado. Además, Ucrania aún no ha cumplido con las condiciones del Plan de Acción para la Membresía de la OTAN estándar. Reconociendo este hecho, la OTAN acordó renunciar a este criterio en su cumbre anual el verano pasado, cambiando efectivamente el proceso de membresía de Ucrania de "un proceso de dos pasos a un proceso de un paso". Al rebajar los estándares para unirse a la alianza, esta decisión estableció un precedente potencialmente negativo para el futuro.

2.-No está claro si la OTAN cumpliría sus compromisos del Artículo V. Como he señalado anteriormente, el Artículo V del Tratado del Atlántico Norte no es un mecanismo de disparo que compromete a los miembros a luchar en caso de que otro miembro sea atacado. Por insistencia de los Estados Unidos, el Artículo V solo compromete a un estado miembro a considerar un ataque a uno como un ataque a todos, y luego tomar "las acciones que considere necesarias". No obstante, esta cláusula se interpreta ampliamente como un compromiso de defender a cualquier miembro que esté bajo ataque, y el hecho de no acudir en ayuda de cualquier estado miembro en caso de una invasión seria pondría en duda toda la alianza. Por lo tanto, antes de aceptar a cualquier nuevo miembro, el resto de la alianza debería pensar detenidamente en su disposición a arriesgar sus fuerzas en caso de ser atacado.

Para reiterar mi punto anterior: Hasta ahora, ni Estados Unidos ni ningún otro país de la OTAN ha mostrado disposición para enviar tropas a luchar por Ucrania. Si bien se han proporcionado armas y dinero, la presencia de personal militar no ha sido contemplada. Si realmente estuviéramos dispuestos a hacerlo, ya tendríamos tropas desplegadas en la región. ¿Tiene sentido prometer implícitamente luchar por Ucrania dentro de cinco, diez o veinte años, si no estamos dispuestos a hacerlo hoy?

Además, no está claro en absoluto que el Senado de Estados Unidos ratificaría la membresía de Ucrania. Se requiere una mayoría de dos tercios para ratificar un tratado, y conseguir suficientes votos podría ser difícil. Si bien es cierto que 70 senadores votaron a favor del último paquete de ayuda, ese proyecto de ley también estaba vinculado a una ayuda adicional para Israel, lo que podría haber influido en algunos votos. Más importante aún, es probable que el líder de facto del Partido Republicano, Donald Trump, se oponga a la incorporación de Ucrania, y su influencia podría convencer a suficientes senadores republicanos para votar en contra y hacer que la ratificación sea inalcanzable.

3.-La membresía en la OTAN no es un escudo mágico. La principal razón para incluir a Ucrania más pronto que tarde es que ello desalentaría a Rusia de reanudar la guerra en una fecha posterior. Se puede entender fácilmente por qué Kiev desearía protección adicional, pero este argumento asume que estar en la OTAN es un escudo mágico que disuadirá de manera confiable la acción militar rusa en casi todas las circunstancias. Esta misma suposición impulsó decisiones anteriores de expandir la OTAN hacia regiones vulnerables como los países bálticos; los defensores simplemente asumieron que las garantías de seguridad ofrecidas eran cheques que nunca serían cobrados.

Si bien la membresía en la OTAN puede disuadir el ataque en muchas circunstancias, no es un escudo mágico. De hecho, recientemente ha surgido un coro creciente de voces que han emitido alarmantes advertencias sobre un posible desafío ruso a la OTAN en los próximos años. Si realmente crees que Putin va a concluir la guerra en Ucrania, tomar una breve pausa para reconstruir sus maltrechas fuerzas armadas y luego lanzar un nuevo asalto contra Finlandia, Estonia u otro miembro de la OTAN, entonces realmente no confías en que el escudo mágico sea tan confiable. Y eso significa que los miembros actuales de la OTAN deben pensar detenidamente en cuáles son sus intereses vitales y en qué países están realmente dispuestos a luchar para defender. Lo cual nos lleva de vuelta a la razón número dos.

4.-La membresía ahora solo prolongará la guerra. Si estoy en lo correcto de que Moscú atacó en gran parte para evitar que Kiev se uniera a la OTAN, entonces llevar a Ucrania ahora simplemente prolongará una guerra que el país está perdiendo actualmente. Si esa fue la razón por la que Putin lanzó su "operación militar especial", es poco probable que la termine si sus fuerzas están teniendo un desempeño decente y la adhesión de Ucrania a la OTAN aún está sobre la mesa. El resultado es que Ucrania sufrirá aún más daños, poniendo en riesgo su propio futuro a largo plazo. Ucrania fue uno de los países con la población que más rápidamente decrecía en Europa antes del inicio de la guerra, y los efectos del conflicto (refugiados que huyen, disminución de la fertilidad, muertes en el campo de batalla, etc.) empeorarán este problema.

5.-La neutralidad podría no ser tan mala. Dada la historia de las relaciones entre Rusia y Ucrania (incluidos los eventos de los últimos 10 años), se puede entender por qué muchos ucranianos no desean aceptar una posición de neutralidad. Sin embargo, la neutralidad no siempre es algo negativo, incluso para estados en estrecha proximidad a Rusia. Finlandia libró una costosa y, en última instancia, infructuosa guerra contra la Unión Soviética entre 1939 y 1940, y eventualmente tuvo que ceder aproximadamente el nueve por ciento de su territorio previo a la guerra. Pero, al igual que Ucrania hoy, los finlandeses lucharon heroicamente y obligaron a la mucho más grande Unión Soviética a pagar un alto precio por su victoria. El resultado fue que el entonces líder soviético, Joseph Stalin, no incorporó a Finlandia en la URSS ni la obligó a unirse al Pacto de Varsovia después de la Segunda Guerra Mundial. En cambio, Finlandia permaneció como un país neutral y una democracia, con una economía de mercado que comerciaba tanto con la URSS como con Occidente.

Este resultado a veces fue falsamente ridiculizado como "finlandización", pero resultó ser una fórmula bastante exitosa. Si Finlandia alguna vez hubiera intentado unirse a la OTAN durante ese período, casi con certeza habría desencadenado una crisis importante o incluso una guerra preventiva. Las dos situaciones no son perfectamente análogas, especialmente dadas las opiniones de Putin sobre la supuesta unidad cultural de rusos y ucranianos, pero sugiere que la neutralidad formal no impide que Ucrania establezca una democracia robusta y tenga extensos lazos económicos con los países occidentales.

Por todas estas razones, por lo tanto, acelerar la incorporación de Ucrania a la OTAN no es una buena idea. En cambio, los partidarios de Ucrania en Occidente deben pensar de manera creativa en arreglos de seguridad alternativos que puedan tranquilizar a Ucrania en el contexto de un armisticio o acuerdo de paz posterior a la guerra. Kiev necesita estar segura contra una renovación de la guerra por parte de Moscú; no puede aceptar ser desarmada ni ser forzada a aceptar la dominación rusa de facto. Descubrir cómo proporcionar suficiente protección de formas que no provoquen a Moscú para renovar la guerra no será fácil. Pero precipitarse en la OTAN no es la mejor ruta hacia una Ucrania más segura; es más probable que prolongue la guerra y deje a ese país tan castigado peor que nunca.

Stephen M. Walt es columnista de Foreign Policy y profesor Robert y Renée Belfer de relaciones internacionales en la Universidad de Harvard. Gorjeo:  @stephenwalt