Una Asociación de Iguales: Cómo debería responder Washington al desafío económico de China

 Foreing Affairs  / Por C. Fred Bergsten 

Julio/Agosto 2008

Para ser una superpotencia económica, un país debe ser lo suficientemente grande, dinámico e integrado globalmente como para tener un impacto importante en la economía mundial. Actualmente, tres entidades políticas reúnen los requisitos: Estados Unidos, la Unión Europea y China. Inducir a China a convertirse en un pilar responsable del sistema económico global (como lo son los otros dos) será uno de los grandes desafíos de las próximas décadas, sobre todo porque, por el momento, China parece no estar interesada en desempeñar ese papel.

Estados Unidos sigue siendo la mayor economía del mundo, el emisor de su moneda clave y, en la mayoría de los años, la principal fuente y receptora de inversión extranjera. La UE tiene ahora una economía aún mayor y flujos comerciales aún mayores con el mundo exterior, y el euro compite cada vez más con el dólar como moneda global. China, el miembro más reciente del club, es más pequeña que los otros dos, pero está creciendo más rápidamente y está más profundamente integrada a la economía global. Por lo tanto, su espectacular expansión está teniendo un poderoso efecto en el resto del mundo. (China suele ser comparada con la India en estos debates, pero el PIB de la India es menos de la mitad del de China. El valor del crecimiento anual del comercio de China supera el valor anual total del comercio de la India. China dominará a su vecino asiático en el futuro previsible.)

China plantea un desafío singular porque sigue siendo pobre, significativamente no mercantilizada y autoritaria. Las tres características reducen la probabilidad de que acepte fácilmente las responsabilidades sistémicas que idealmente deberían acompañar a la condición de superpotencia. La integración de China al orden económico global existente será, por lo tanto, más difícil que, por ejemplo, la integración de Japón hace una generación. Estados Unidos y la UE quisieran cooptar a China integrándola al régimen que han construido y defendido durante las últimas décadas. Sin embargo, hay cada vez más señales de que China tiene un objetivo diferente. En numerosas áreas, está aplicando estrategias que entran en conflicto con las normas, reglas y acuerdos institucionales existentes.

Algunos lo toman a la ligera y lo consideran como el típico oportunismo y elusión de responsabilidades por parte de un poderoso recién llegado que explota hábilmente las lagunas y la débil aplicación de las normas internacionales existentes para promover sus supuestos intereses nacionales. Después de todo, dicen, incluso Estados Unidos y la UE hacen lo mismo en ocasiones, al igual que otras importantes economías de mercado emergentes. Y, por cierto, no hay pruebas de que los desafíos que plantea China al orden económico actual deriven de una estrategia cohesiva o integral ideada por los dirigentes políticos o intelectuales del país. A pesar de los llamamientos en Pekín a favor de "un nuevo orden económico internacional" y de las conversaciones sobre cómo un "consenso de Pekín" podría sustituir al llamado consenso de Washington, hasta la fecha las alternativas propuestas por China no constituyen un desafío revisionista al statu quo.

Sin embargo, la situación es preocupante. Dada su condición de poderoso recién llegado que se beneficia de un orden económico eficiente, China en realidad tiene un profundo interés en que las normas e instituciones internacionales funcionen de manera eficaz. Debería tratar de fortalecer el sistema, ya sea la versión actual o una versión alternativa que le guste más.

Además, la renuencia china parece estar aumentando con el tiempo en lugar de disminuir. Al comienzo de su proceso de reforma económica, a fines de los años 1970, China estaba ansiosa por unirse (y reemplazar a Taiwán) al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial. Estos vínculos institucionales posteriormente desempeñaron un papel importante, y aparentemente bienvenido, en el éxito inicial de China en materia de desarrollo. Más tarde, Beijing no sólo soportó largas negociaciones y un conjunto cada vez mayor de requisitos para unirse a la Organización Mundial del Comercio (OMC), sino que también utilizó las reglas pro mercado de esa institución para superar la resistencia a la reforma entre los intransigentes dentro de la propia China.

Pero las actitudes de un país pueden cambiar drásticamente junto con sus circunstancias. Rusia, por ejemplo, fue un país que buscaba el capital y el apoyo internacionales después de su bancarrota en 1998 y cuando los precios mundiales del petróleo se acercaban a los 20 dólares el barril, pero ahora que se ha recuperado y el petróleo supera los 100 dólares el barril está tratando agresivamente de recuperar su estatus de gran potencia. China parece estar experimentando una evolución similar, aunque con un liderazgo más cauteloso y un estilo gradual. También está experimentando la misma reacción interna contra la globalización que Estados Unidos y muchos otros países. Este cambio de actitud simplemente tiene que revertirse, incluso si para ello se requiere un ajuste fundamental de la arquitectura económica internacional.

¿HACIA UN BLOQUE ASIÁTICO?

En materia de comercio, China ha desempeñado, en el mejor de los casos, un papel pasivo y, en el peor, un papel disruptivo. No hace ningún esfuerzo por ocultar su preferencia actual por acuerdos comerciales bilaterales y regionales de baja calidad y con motivaciones políticas, en lugar de una liberalización comercial multilateral económicamente significativa (y exigente) a través de la OMC. Como China es el mayor país con superávit del mundo y el segundo mayor exportador, esto plantea dos desafíos importantes al régimen global existente.

En primer lugar, la negativa de China a contribuir positivamente a las negociaciones comerciales internacionales de la Ronda de Doha ha asegurado prácticamente el fracaso de las conversaciones. Beijing ha declarado que no debería tener obligaciones de liberalización de ningún tipo y ha inventado una nueva categoría de miembros de la OMC ("miembros de reciente adhesión") para justificar su renuencia. Semejante postura por parte de una importante potencia comercial es similar a la abstención y prácticamente ha garantizado que las negociaciones de Doha no vayan a ninguna parte. Y como el sistema comercial mundial no es permanente, sino que siempre avanza o retrocede, un colapso de la Ronda de Doha sería muy grave: representaría el primer fracaso de una importante negociación comercial multilateral en el período de posguerra y pondría en peligro todo el sistema de la OMC. China no es la única culpable del drama de Doha, por supuesto. Estados Unidos y la UE no han estado dispuestos a abandonar su proteccionismo agrícola, otras importantes economías emergentes no han estado dispuestas a abrir significativamente sus mercados y varios países pobres se han resistido a contribuir a un paquete global de reformas. Pero China, con su importante interés en el libre comercio, exhibe el contraste más marcado entre todos los actores principales entre sus intereses objetivos y su política revelada.

En segundo lugar, la búsqueda por parte de China de acuerdos comerciales bilaterales y regionales con países vecinos tiene más que ver con la política que con la economía. Su "acuerdo de libre comercio" con la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), por ejemplo, cubre sólo una pequeña parte de su comercio con los países en cuestión; es simplemente un esfuerzo por calmar sus temores de verse inundados por su enorme vecino. Una vez más, es cierto que Estados Unidos y otras grandes potencias comerciales también tienen en cuenta consideraciones de política exterior al elegir socios para acuerdos comerciales regionales y bilaterales, pero también insisten en normas económicas que en gran medida se ajustan a las reglas de la OMC. China puede eludir la aplicación legal de esas normas al seguir declarándose un "país en desarrollo" y aprovechando el "trato especial y diferenciado", pero que una gran potencia comercial mundial se escude en esas lagunas provoca tensiones internacionales sustanciales.

China también está perjudicando al sistema comercial global al apoyar la creación de un bloque comercial asiático débil pero potente. La red de acuerdos regionales que comenzó con uno entre China y la ASEAN se ha expandido de manera constante para incluir prácticamente todas las demás permutaciones asiáticas posibles: acuerdos paralelos entre Japón y la ASEAN y Corea del Sur y la ASEAN; varias asociaciones bilaterales, incluida tal vez una entre China y la India; un acuerdo "10+3" que reúna a los diez países de la ASEAN y a los tres países del noreste asiático, y posiblemente incluso un acuerdo "10+6" que ampliaría el grupo para incluir a Australia, la India y Nueva Zelanda. Es probable que toda esta actividad produzca, dentro de la próxima década, una zona de libre comercio del este asiático liderada por China.

Es casi seguro que una agrupación regional de ese tipo provocaría una fuerte reacción de Estados Unidos y la UE, así como de numerosos países en desarrollo, debido a la nueva discriminación que supondría contra ellos. Y lo que es más importante, crearía un régimen económico mundial tripolar, una configuración que podría amenazar los acuerdos mundiales existentes y la cooperación multilateral.

Los desafíos que plantea China al sistema comercial global son más visibles en su oposición a la propuesta de los Estados Unidos, lanzada en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico en 2006, de crear una zona de libre comercio en esa región. La iniciativa de la APEC, inmediatamente respaldada por varias de las economías más pequeñas que desean fervientemente evitar conflictos comerciales entre las dos superpotencias del grupo, busca evitar la inminente confrontación entre un bloque comercial exclusivamente asiático y los Estados Unidos, que podría trazar una línea divisoria en el medio del Pacífico. La iniciativa eventualmente consolidaría los numerosos pactos preferenciales en la región Asia-Pacífico y ofrecería un Plan B económicamente significativo para una liberalización comercial generalizada si la Ronda de Doha fracasa definitivamente. China ha encabezado la oposición a la idea, demostrando su preferencia por acuerdos bilaterales con un contenido económico mínimo y su falta de interés en tratar de defender el orden comercial más amplio.

¿DESTRUYENDO AL FMI?

Mientras tanto, el desafío que plantea China al orden monetario internacional es al menos igual de grave. China es la única economía del mundo que ha rechazado la adopción de una política cambiaria flexible, que promovería el ajuste de su balanza de pagos y evitaría la acumulación de grandes desequilibrios. Según las normas del FMI, China tiene derecho a fijar su moneda, pero no tiene derecho a intervenir masivamente en el mercado cambiario, como lo ha hecho durante los últimos cinco años, para mantener un yuan enormemente subvaluado y así mejorar su posición competitiva internacional. Esto viola las normas más básicas del Convenio Constitutivo del FMI, que exige a los miembros "evitar manipular los tipos de cambio... para impedir un ajuste efectivo de la balanza de pagos o para obtener una ventaja competitiva injusta". También es una violación de las directrices de implementación del FMI, que proscriben explícitamente el uso de intervenciones "unidireccionales prolongadas y a gran escala" para mantener una subvaluación competitiva.

Los resultados no tienen precedentes para un país con un comercio importante. El superávit de cuenta corriente de China ha alcanzado el 11-12 por ciento de su PIB. Para el año próximo, su superávit global anual podría acercarse a los 500.000 millones de dólares, cifra que se aproxima al valor del déficit de cuenta corriente de Estados Unidos. Su reserva de divisas supera los 1,6 billones de dólares y es, con diferencia, la mayor del mundo. Estos desequilibrios y el flujo sin precedentes de fondos internacionales que requieren podrían provocar un desplome del dólar y un "aterrizaje brusco" de la economía mundial, lo que agravaría gravemente la actual crisis financiera mundial.

Los países que en el pasado tuvieron superávits, en particular Alemania en los años 1960 y 1970 y Japón en los años 1970 y 1980, también se han resistido a hacer los necesarios e inevitables ajustes a sus tipos de cambio fijos, pero nunca antes habían tenido desequilibrios que se acercaran al actual de China en términos de su proporción del PIB del país. Además, todos esos países acabaron por aceptar cumplir las normas internacionales.

Sin embargo, hasta la fecha China ha resistido todas las súplicas para que cambie su comportamiento. Su anunciada decisión de adoptar "un tipo de cambio flotante controlado basado en la oferta y la demanda del mercado" en julio de 2005 todavía no ha producido ningún aumento significativo en el valor ponderado por el comercio de su moneda, a pesar de la reciente aceleración de la apreciación del yuan frente al dólar, ni ha impedido que continúen registrándose enormes superávits en las cuentas externas de China. El número de intervenciones que China ha llevado a cabo en los mercados cambiarios para bloquear una apreciación más rápida del yuan se ha duplicado por lo menos desde entonces.

De hecho, China ha puesto en tela de juicio el concepto básico de la cooperación internacional para abordar estos problemas, afirmando que el tipo de cambio de un país es "una cuestión de soberanía nacional" (en lugar de una preocupación internacional por excelencia en la que las partes extranjeras tienen un interés igualitario). Incluso ha objetado que el FMI considere la cuestión. Sus acciones han planteado una amenaza implícita de que podría promover la creación de un Fondo Monetario Asiático, erosionando aún más el papel global del FMI, y podría tratar de que su moneda nacional tenga un papel regional o incluso global en el largo plazo. Estas medidas monetarias intensifican el desafío al sistema de comercio global porque los grandes desajustes del tipo de cambio son un potente estímulo para el proteccionismo en los países deficitarios, como lo indican actualmente los numerosos proyectos de ley en el Congreso para abordar la cuestión de la moneda china con sanciones comerciales.

En materia de energía (China se convertirá en breve en el mayor consumidor de energía del mundo), el desafío que plantea es menos frontal, pero sólo porque no existe un conjunto de doctrinas, reglas e instituciones acordadas a nivel mundial. Hay al menos dos regímenes energéticos en conflicto: el cártel de productores (periódicamente eficaz) encarnado en la Organización de Países Exportadores de Petróleo y el anticartel de consumidores (muy vago e incompleto) encarnado en la Agencia Internacional de la Energía. China está creando problemas para ambos con su intento de conseguir "fuentes seguras de suministro" mediante contratos de largo plazo con determinados países productores. No está dispuesta a depender exclusivamente, o incluso principalmente, de los mecanismos de mercado, tratando de protegerse tanto de las interrupciones de la producción por parte de los productores como del poder de mercado de otros grandes consumidores.

En este caso, como en otros, China no es la única que actúa de esta manera, pero, como fuerza impulsora del mercado de materias primas más importante del mundo, tiene un interés particular (y la responsabilidad de) forjar respuestas sistémicas en lugar de tratar de crear excepciones y privilegios especiales para sí misma. China parece ignorar el fracaso abyecto de tales estrategias en el pasado o confiar en que su influencia actual será suficiente para sostener sus acuerdos contractuales incluso en períodos difíciles, y está aplicando esas estrategias con respecto a otras materias primas, además del petróleo y el gas.

En materia de ayuda exterior, China puede haberse convertido ya en el mayor donante nacional (dependiendo de cómo se defina la "ayuda") y está planteando un desafío directo a las normas vigentes al ignorar los tipos de condicionalidad que han evolucionado en toda la comunidad de donantes durante el último cuarto de siglo. Beijing rechaza no sólo las normas sociales (sobre derechos humanos, condiciones laborales y medio ambiente) que se han vuelto predominantes, sino también las normas económicas básicas (como el alivio de la pobreza y el buen gobierno) que prácticamente todos los organismos de ayuda bilaterales y multilaterales exigen ahora como algo normal. Al igual que con sus pactos comerciales y de materias primas, la "condicionalidad" de China en materia de ayuda es casi totalmente política: insiste en que los países receptores respalden las posiciones de China sobre cuestiones globales, en las Naciones Unidas y en otros lugares, y canalicen sus productos primarios a China como proveedores confiables.

NUEVAS REGLAS DEL JUEGO

Lo que demuestran estas políticas es que la mentalidad internacional de China no ha seguido el ritmo de su impresionante ascenso económico. China sigue actuando como un país pequeño con poco impacto en el sistema global en general y, por lo tanto, con poca responsabilidad por él. No es difícil entender ese desfase en las percepciones, en particular en lo que respecta a un liderazgo conservador que todavía sigue la directiva de Deng Xiaoping de mantener un perfil internacional bajo. El eje central de la política exterior china contemporánea no es asumir un papel importante en el mundo, sino evitar enredos internacionales que puedan perturbar la capacidad del país para concentrarse en sus enormes desafíos internos. Además, la velocidad a la que ha ascendido China es difícil de comprender incluso para los observadores más experimentados. (El patrón es similar al que acompañó el crecimiento de Japón desde principios de los años setenta hasta los ochenta, cuando su meteórico ascenso también desencadenó fuertes reacciones globales, mientras que Tokio mantuvo una postura pasiva y reactiva en casi todos los asuntos internacionales.

Incluso los más acérrimos defensores del actual sistema de comercio mundial admitirían que al menos algunas de las críticas de China son válidas. En el mejor de los casos, la Ronda de Doha logrará sólo una liberalización marginal del comercio mundial después de casi una década de esfuerzos. El FMI no ha logrado hacer cumplir sus propias reglas y se está viendo obligado a reducir su tamaño. El Banco Mundial ha perdido toda orientación clara. El G-7 (el grupo de estados altamente industrializados) ha adoptado un pacto mutuo de no agresión entre sus miembros, lo que hace que sus críticas a los países extranjeros como China parezcan hipócritas. Y al no adaptar sus estructuras de gobernanza a los dramáticos cambios en el poder económico relativo entre las naciones, las instituciones económicas internacionales han perdido gran parte de su legitimidad. El hecho de que algunas actitudes chinas sean comprensibles y algunas preocupaciones chinas legítimas no disminuye la importancia del desafío, sino que más bien sugiere algunos de los componentes lógicos de una respuesta inteligente.

Para hacer frente a esta situación, Washington debería introducir un cambio sutil pero básico en su estrategia de política económica hacia Pekín. En lugar de centrarse en problemas bilaterales estrechos, debería tratar de desarrollar una verdadera asociación con Pekín para proporcionar un liderazgo conjunto al sistema económico global. Sólo un enfoque de "G-2" de este tipo hará justicia, y se verá que hace justicia, al nuevo papel de China como superpotencia económica global y, por ende, como arquitecto y administrador legítimo del orden económico internacional.

El actual enfoque estadounidense busca atraer a China para que se una al orden económico global existente. La preferencia de Washington por el status quo es comprensible dado su éxito básico y el papel destacado que le otorga, pero a China le incomoda la idea misma de integrarse simplemente a un sistema en cuyo desarrollo no participó. Tanto los funcionarios chinos como los académicos chinos están discutiendo activamente estructuras alternativas en cuya creación China puede estar presente. En un momento particularmente polémico de sus negociaciones para ingresar a la OMC, el embajador chino supuestamente gritó: "Sabemos que ahora tenemos que jugar a su manera, ¡pero en diez años fijaremos las reglas!". Además, el sistema actual se ha vuelto cada vez más esclerótico, y bien podría ser que la única manera de superar la enorme resistencia al cambio (manifestada en posiciones como la negativa de Europa a reducir sus cuotas excesivas y renunciar a algunos de sus asientos en el directorio ejecutivo del FMI) sea emprender una revisión fundamental.

La actual política estadounidense también pretende incluir duras medidas de cumplimiento para castigar la falta de cooperación: Washington ha llevado a Pekín a la OMC para resolver diferencias en varias ocasiones y ha tratado de movilizar al FMI y al G-7 para que penalicen a China por la devaluación de su moneda. Pero las críticas de Washington a Pekín no se han traducido en ninguna presión seria de represalia porque demasiados estadounidenses reciben demasiados beneficios de sus relaciones reales o potenciales con China como para que los responsables de las políticas pongan en peligro la relación y porque otros países clave también se muestran reacios a enfrentarse a China. Abandonar la posición actual y adoptar un enfoque menos confrontativo podría ser la única manera de persuadir a China para que empiece a cooperar.

 LOS DOS GRANDES

En parte, la estrategia propuesta aquí abordaría viejas cuestiones de nuevas maneras, reformulando los conflictos como oportunidades para el progreso. Estados Unidos y China podrían acordar construir sus acuerdos comerciales regionales de manera que apoyen, en lugar de impedir, la liberalización multilateral subsiguiente, e incluso permitan una eventual vinculación entre los organismos regionales. El fracaso en ofrecer nuevas oportunidades significativas de apertura de mercados en la Ronda de Doha se abordaría no como una conducta mercantilista legítima, sino como amenazas a la OMC que pondrían en peligro la participación de ambos países en una economía mundial abierta. Los desajustes cambiarios competitivos se tratarían como desviaciones de las normas del FMI que perjudican a todos los socios comerciales, especialmente a los países pobres. Washington admitiría que su política fiscal errática ha contribuido a la sobrevaluación del dólar, de la misma manera que Beijing admitiría que la subvaluación del yuan ha reflejado una demanda interna china inadecuada y una intervención gubernamental excesiva. Estados Unidos podría acompañar a China a la Agencia Internacional de Energía para ayudar a organizar la respuesta de los países consumidores a los altos precios del petróleo.

Se podrían adoptar medidas de mayor alcance, como la creación de nuevas normas internacionales y acuerdos institucionales para regular cuestiones importantes pero que actualmente no están reguladas, como el calentamiento global y los fondos soberanos de inversión. Hasta ahora, China se ha negado rotundamente a siquiera contemplar la posibilidad de imponer restricciones vinculantes a sus emisiones de gases de efecto invernadero. Lo mismo ha hecho Estados Unidos, pero es probable que esa postura cambie drásticamente después de las elecciones presidenciales de noviembre, gane quien gane. Sin embargo, un régimen de emisiones bien puede llevar a la instalación de barreras comerciales en los países participantes contra productos con alto contenido de carbono de países no participantes. Además, no se puede abordar seriamente el calentamiento global sin China, que se ha convertido en el mayor contaminante del mundo. A menos que Washington y Pekín encuentren formas de cooperar para atacar el problema juntos, el resultado podría ser una guerra comercial entre ellos y poca o ninguna acción en materia de medio ambiente.

China ya ha mostrado cierto escepticismo sobre la adopción de nuevas directrices internacionales, aunque sean voluntarias y no vinculantes, en relación con la estructura y las actividades de inversión de los fondos soberanos. Pero Estados Unidos está defendiendo esos códigos para permitir la continuación de la inversión extranjera y evitar el riesgo de reacciones proteccionistas internas. Como la economía estadounidense depende especialmente del capital chino, sin un nuevo acuerdo podría producirse un choque frontal sobre esta cuestión, desencadenado ya sea por el rechazo de China a las nuevas directrices propuestas o por el rechazo de Estados Unidos a las inversiones chinas en áreas particularmente sensibles.

Ya se trate de cuestiones nuevas o antiguas, la idea básica sería la de crear un G-2 entre Estados Unidos y China para dirigir el proceso de gobernanza global. Por supuesto, también sería necesario que otras grandes potencias, como la UE y, en algunos temas, Japón, participaran activamente. Las nuevas reglas, códigos o normas podrían implementarse con frecuencia a través de instituciones multilaterales existentes, como el FMI y la OMC. Algunas de ellas podrían funcionar mejor a través de nuevas organizaciones mundiales creadas para tratar cuestiones verdaderamente nuevas, como una organización ambiental global para gestionar la política de cambio climático. Pero las defensas sistémicas eficaces contra los desafíos económicos internacionales en el mundo de hoy deben comenzar con una cooperación activa entre sus dos economías dominantes, Estados Unidos y China.

Por supuesto, dadas las sensibilidades de otras potencias, sería impotente que Washington y Pekín utilizaran públicamente el término "G-2", pero para que la estrategia funcionara, Estados Unidos tendría que dar verdadera prioridad a China como su principal socio en la gestión de la economía mundial, desplazando en cierta medida a Europa. Es poco probable que otra cosa atraiga a China o comprometa lo suficiente a Estados Unidos como para crear el liderazgo eficaz que el mundo necesita tan desesperadamente.

Ya se han dado algunos pasos iniciales en esa dirección. Después de que yo lanzara la idea de un G-2 a fines de 2004, Robert Zoellick, en su nueva función de subsecretario de Estado, que asumió en febrero de 2005, inició conversaciones iniciales con sus homólogos chinos. En 2007, el secretario del Tesoro, Henry Paulson, intensificó el compromiso hasta llegar a lo que hoy se conoce como el Diálogo Económico Estratégico Estados Unidos-China, en el que participan los líderes de una decena de agencias ministeriales de cada país. Así pues, ya se han establecido los inicios de un marco institucional para un G-2 en funcionamiento, y ya se están desarrollando pautas de cooperación en temas como el medio ambiente y las finanzas internacionales. Pero no basta con que se considere a China como un "actor responsable". Hay que verla, y reconocerle todos los derechos, como un verdadero socio de liderazgo.

Una relación de ese tipo entre un país desarrollado rico y uno pobre en desarrollo no tendría precedentes en la historia de la humanidad, como tampoco lo tiene China, una superpotencia económica pobre. Sin embargo, hay suficientes ejemplos de cooperación similar en cuestiones específicas para sugerir que convertir las disputas entre Estados Unidos y China en cuestiones de gestión sistémica puede ser extremadamente eficaz. A fines de los años setenta, por ejemplo, Estados Unidos aplicaba derechos compensatorios a decenas de productos brasileños porque los subsidios a la exportación de Brasil representaban casi la mitad del valor de todas sus ventas al exterior. Un ataque frontal a los subsidios era políticamente inaceptable en Brasil, pero los dos países acordaron cooperar estrechamente en la negociación de un nuevo código de subsidios para el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el precursor de la OMC): este acuerdo resultó ser simultáneamente el eje de una exitosa Ronda de Tokio de negociaciones comerciales, una base para agregar una cláusula de perjuicio a la ley estadounidense sobre derechos compensatorios y una base para la eliminación gradual de la política de subsidios brasileña.

¿Están Estados Unidos y China preparados para una reorientación tan sustancial? Washington tendría que aceptar a China como un verdadero socio en la gestión de los asuntos económicos globales, desarrollar una relación de trabajo íntima con un país asiático en lugar de con sus aliados europeos tradicionales y colaborar de manera constructiva con un régimen político autoritario en lugar de con una democracia. Todos estos cambios plantearían desafíos sustanciales para los responsables de las políticas estadounidenses y probablemente encontrarían resistencia política interna.

China se está acercando rápidamente a un momento en que la estrategia que ha elegido de integración a la economía mundial la obligará a asumir una mayor responsabilidad por el funcionamiento exitoso de esa economía. En otras palabras, sus propios intereses deberían llevarla a aceptar una invitación de los Estados Unidos para ayudar a encaminar el sistema en una dirección mutuamente aceptable. Los chinos están debatiendo acaloradamente hoy si su país debe proceder unilateralmente o trabajar dentro del sistema internacional, y una oferta de verdadera asociación podría inclinar el resultado de ese debate de manera decisiva y constructiva, aumentando la posibilidad de que China pueda continuar su trayectoria ascendente sin provocar los enfrentamientos que han provocado las potencias en ascenso anteriores.

Si China se muestra reticente a acercarse demasiado a Estados Unidos (por ejemplo, debido a las continuas controversias sobre cuestiones de seguridad), por supuesto existen otros mecanismos institucionales. La UE podría ser miembro desde el principio de un G-3, un grupo de las superpotencias económicas mundiales actuales. El nuevo G-5, creado recientemente por el FMI para llevar a cabo su proceso consultivo multilateral intensificado, al que se suman Japón y Arabia Saudita (para representar a los productores de petróleo), es otra posibilidad. La necesidad central es acoger a China en el contexto de un nuevo y eficaz grupo de liderazgo a la luz de su papel crítico en la economía mundial y su deseo legítimo de participar en la gestión sistémica en todas las etapas pertinentes del proceso.

Durante siete mandatos sucesivos, Estados Unidos ha optado por dialogar con China en lugar de enfrentarse a ella, adoptando la opinión sumamente sensata de que provocar una confrontación innecesaria sería profundamente contrario a los intereses estadounidenses. En vista de las señales de que el avance económico de China continuará, la misma lógica sugiere que Washington debería hacer todos los esfuerzos posibles para dialogar con Beijing como un verdadero socio en la dirección de los asuntos económicos globales. Como mínimo, la creación de un G-2 limitaría el riesgo de que las disputas bilaterales se intensificaran y perturbaran la relación entre Estados Unidos y China y la economía global en general. Como máximo, podría iniciar un proceso que, con el tiempo, podría generar suficiente confianza y entendimiento mutuo para producir una cooperación activa en cuestiones cruciales.

En este momento, las perspectivas de una cooperación tan activa son inciertas, pero además de sus diferencias, ambos países comparten muchos intereses comunes y sus posiciones económicas globales están convergiendo en lugar de divergir. Desarrollar una asociación como la que se describe aquí no será fácil y exigirá mucho tiempo y esfuerzo, pero las cuestiones en juego son tan importantes que incluso un éxito parcial valdría la pena, y la única manera de evaluar la viabilidad de la idea es intentarlo. Las próximas negociaciones para crear una estrategia global para contrarrestar el calentamiento global ofrecen una oportunidad convincente para un experimento de ese tipo.

C. FRED BERGSTEN es director del Peterson Institute for International Economics. Este ensayo es una adaptación de su próximo libro, en coautoría, China's Rise: Challenges and Opportunities (Peterson Institute y el Center for Strategic and International Studies, 2008).

Nota: Traducción al español por Nuevo Orden Global