Qué hacer con los millones de desarraigados

Veintitres Internacional
Por António Guterres *

El siglo XXI se caracterizará por el movimiento masivo de personas que se ven desplazadas dentro de sus países y también expulsadas de ellos por conflictos, calamidades u oportunidades.

La guerra y las violaciones a los derechos humanos ya están provocando que millones se dispersen por el mundo en busca de seguridad. La globalización, con sus atributos de expansión económica, pobreza no resuelta y constante inseguridad, está obligando a muchas personas a abandonar sus hogares en busca de una vida mejor; además, el cambio climático y la degradación ambiental exacerbarán aún más esas tendencias.

A lo largo de la historia ha habido pocas ocasiones en las que tantas personas se hayan tenido que desplazar. Actualmente, la dimensión e intensidad de la movilidad humana está borrando las distinciones tradicionales entre refugiados, desplazados internos y migrantes internacionales. Sin embargo, los esfuerzos de la comunidad internacional para diseñar políticas que prevengan, rijan o dirijan estos movimientos de manera racional han sido erráticos.

Los más peligrosos de estos desplazamientos masivos son los viajes de los refugiados en busca de seguridad. En 1951, la Convención de las Naciones Unidas para los Refugiados definió los criterios para asignar el estatus de refugiado (que se les da a aquellas personas que se ven forzadas a dejar su país debido a persecuciones o conflictos armados) y se estableció la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) con el mandato de proteger y encontrar soluciones para estos grupos.

Sin embargo, durante las casi seis décadas que han pasado desde entonces, han surgido nuevos patrones de movimiento, incluidas formas de desplazamiento forzado que no se tomaron en cuenta en la Convención para los Refugiados. El mundo bipolar en el que la gente huía de Estados comunistas, como lo hicieron muchos húngaros en 1956, o escapaba de regímenes militares represivos, como lo hicieron los chilenos durante el régimen de Augusto Pinochet entre 1973 y 1976, ha cedido el paso a un mundo en el que los flujos de población son impulsados por una compleja combinación de factores interrelacionados.

Cuando, por ejemplo, un país como Zimbabwe comenzó a hacer implosión, ¿cómo debía calificarse a los millones de zimbabwenses que cruzaron la frontera para internarse en Sudáfrica en busca de algo que se pareciera a una vida digna? Al principio, la mayoría se trasladó debido a las graves dificultades económicas o sociales causadas por la caída de su país en un caos social y económico, pero rara vez calificaba para el estatus de refugiado o solicitaba asilo.

Fue después, cuando las condiciones se deterioraron, que la persecución y la violencia se convirtieron en el principal motivo de su huida.La gente que se traslada, voluntaria o involuntariamente, de un país o de un continente a otro, especialmente cuando no cuenta con permisos legales, se enfrenta a la detención, el acoso y la discriminación, así como al riesgo de ser transferida a lugares remotos y peligrosos.

Contrario a lo expuesto en la Convención para los Refugiados de 1951, los desplazados siguen siendo rechazados en las fronteras de los países en los que esperan encontrar seguridad. Los problemas de asilo e inmigración no siempre se atienden de manera justa. El populismo político y la cobertura sensacionalista de los medios han promovido tanto un sentimiento de temor hacia los refugiados como acciones para rechazarlos, incluso en países tradicionalmente hospitalarios.

En un mundo como ese, el ACNUR se enfrenta a una separación entre el limitado mandato formal de proteger a los refugiados y el inmenso alcance del desplazamiento forzado en todo el mundo. Con la crisis de Irak, el número mundial de refugiados comenzó a aumentar una vez más, después de varios años de mostrar una disminución; ahora son alrededor de 11,5 millones de personas. Más del doble, quizá unos 26 millones, incluidos 3 millones de iraquíes, son desplazados en sus propios países. Además, hay 200 millones de migrantes en el mundo.

La comunidad internacional necesita establecer un marco legal de cooperación y de políticas públicas basado en principios humanitarios, que garantice que las personas que han huido de graves crisis económicas, sociales o ambientales en sus propios países no sean deportadas posteriormente de los países en los que han buscado refugio. Por el contrario, deberían proveerse, al menos, formas de protección y ayuda material de carácter temporal para los más vulnerables entre ellos.

La gente que necesita protección internacional debe tener acceso al territorio de otros Estados y se le debe permitir presentar su caso en procedimientos de asilo justos y efectivos. Se deben diseñar controles fronterizos que tomen en cuenta los derechos y la seguridad de los refugiados. Se debe poner a salvo la vida de las personas que están en peligro en altamar mediante garantías de que podrán llegar a tierra de manera segura y oportuna. Se deben intensificar los operativos contra los traficantes y contrabandistas de personas, y se debe proteger a sus víctimas.

Los gobiernos deben buscar nuevas vías para permitir la inmigración legal y segura a sus países. El ACNUR puede ser un actor central de un nuevo pacto de protección humanitaria creado con otras organizaciones internacionales y basado en los valores universales, los derechos humanos y el derecho internacional.

PROTECCIONES COMUNES. La tecnología ha conectado al mundo de maneras que hubieran sido inimaginables incluso hace dos décadas. Es prácticamente imposible optar por el aislacionismo. El flujo abierto de ideas e información ha liberado y dado poder a muchas personas. Y ha surgido un amplio consenso sobre el principio de que todos los seres humanos tienen derechos inalienables que los Estados soberanos están obligados a defender.

Estoy de acuerdo con la noción de una “responsabilidad de proteger” (conocida como R2P), que recibió el apoyo de los líderes que participaron en la Cumbre Mundial de la ONU de 2005. Esta sostiene que la soberanía de un Estado es inseparable de su responsabilidad de proteger a las personas que viven dentro de su territorio y que no puede ser una mera forma de control, y que la comunidad internacional tiene la obligación de tomar las medidas adecuadas cuando esta responsabilidad se desatiende o se viola.

Esta no es una invitación abierta a la intervención militar, la cual debe ser siempre el último recurso y usarse únicamente en circunstancias excepcionales. Por el contrario, es un llamado urgente a los Estados para que asuman el papel que les corresponde y reconozcan, respeten y protejan los derechos de su pueblo.Recientemente, se ha vuelto poco popular la visión de la Posguerra Fría de que la soberanía del individuo a veces puede estar por encima de la soberanía del Estado en situaciones de genocidio, crímenes contra la humanidad y limpieza étnica. La crisis de Irak ha revivido las interpretaciones más tradicionales de la soberanía estatal.

La mayor parte del mundo en desarrollo ve a la responsabilidad de proteger como un camuflaje conceptual diseñado para permitir que Occidente persiga sus intereses mediante la interferencia en países menos prósperos. Pero, aun así, se debe crear un consenso global revitalizado sobre la responsabilidad de proteger. Los genocidios del siglo pasado en África, Asia y Europa son recordatorios de que el rechazo a la intervención unilateral no debe permitir que los gobiernos autoritarios crean que la soberanía estatal y el principio de la no intervención los protegerán mientras aterrorizan y asesinan a sus ciudadanos.

La soberanía del individuo debe estar por encima de todo. El trabajo diario del ACNUR revela las dificultades de proporcionar incluso una protección mínima a millones de seres humanos que están en peligro. Un paso hacia adelante generalmente va seguido de un paso hacia atrás cuando una paz frágil se rompe, un campamento de refugiados se desmantela arbitrariamente o un gobierno hostil considera que la presencia del ACNUR es indeseable.

El margen para la acción humanitaria se está volviendo cada vez más estrecho dentro de un perímetro crecientemente restringido, y los trabajadores humanitarios son blanco, cada vez con mayor frecuencia, de ataques terroristas –como, por ejemplo, en los mortíferos ataques contra las oficinas de la ONU en Bagdad en 2003 y en Argel en diciembre de 2007, que dejaron a decenas de personas muertas o mutiladas–.

Sin embargo, el esfuerzo para ampliar el alcance del derecho internacional humanitario y el compromiso de la comunidad internacional de salvaguardar los derechos humanos es un proceso inexorable. Es parte de lo que el periodista Lawrence Weschler ha llamado “un esfuerzo de muchas décadas, en ocasiones enloquecedoramente vacilante, polémico y comprometido por ampliar el territorio del derecho mismo”. El territorio del derecho es, con frecuencia, sinónimo del territorio en el que la vida humana, incluso la más frágil, está protegida.

CAMINOS SIN LEY. En diciembre de 2007, visité la región de Nord-Kivu en la República Democrática del Congo. Durante el último año, los conflictos, el aumento de la militarización y la escalada de la ilegalidad han desplazado a más de 400.000 personas en ese país, lo que constituye el desplazamiento más grave en la región desde finales de la guerra civil congoleña de 2003. Cuatrocientas mil personas ya habían sido desarraigadas por la guerra, y el número de desplazados en esa parte del país ya asciende a alrededor de 800.000 personas. En varios sórdidos campamentos que albergaban a decenas de miles de desplazados, escuché relato tras relato de los congoleños que habían perdido el control de su vida.

La gente hablaba de su sufrimiento a manos de hombres armados que recorrían el campo asesinando, mutilando, violando y robando impunemente. Una mujer describió cómo los hombres armados le habían sacado un ojo y la habían violado. Incluso cuando las víctimas logran llegar a un campamento de refugiados, la seguridad es difícil de alcanzar. Hombres armados llegan a esos campamentos y los acosan. “¿A dónde tenemos que ir para estar a salvo?”, me preguntó un anciano de un albergue en las cercanías del pueblo de Goma. “¿Cuándo terminará esto?” Además, no hay suficiente comida ni agua ni refugio en los campamentos. Tampoco hay escuelas ni trabajos ni clínicas de maternidad.

El sufrimiento de estas personas ilustra un problema importante para la comunidad humanitaria y en particular para el ACNUR: cómo proteger los derechos de los desplazados internos, como los millones de desarraigados en Irak, Darfur, Sri Lanka y Colombia. En febrero, durante una misión en Irak, me reuní con varios iraquíes desplazados en un polvoriento campamento de refugiados cerca del pueblo norteño de Erbil. La mayoría de las 150 familias que vivía ahí había abandonado sus hogares en el área de Mosul en 2005. A pesar de la relativa proximidad de Mosul, no recibían el pago de sus pensiones ni sus raciones de alimentos, y muy pocos tenían esperanza alguna de volver a casa pronto.

Es una tragedia que la continua inseguridad en Irak impida que las agencias internacionales de ayuda hagan más para ayudarlos a ellos o a los otros 2,8 millones de iraquíes desplazados en todo el país.Mientras tanto, la terrible situación de más de dos millones de desplazados internos de la región de Darfur en Sudán y los aproximadamente 250.000 refugiados en el vecino Chad representa uno de los retos más difíciles para el ACNUR y para el resto de la comunidad internacional. En mis visitas a la región, los desplazados en situación desesperada me han recordado en repetidas ocasiones que su vida está en peligro casi constante. “Nuestra principal preocupación es la seguridad”, dijo un anciano en Krinding, un campamento de 34.000 desplazados internos en las afueras de Geneina, un pueblo de Darfur.

“No podemos movernos. Le disparan a la gente. Muchas mujeres han sido violadas. No podemos dormir porque tenemos miedo de que nos maten.” Sólo pude contestar que si no hay paz, no hay solución, y que la comunidad internacional debe esforzarse más por conseguir esa paz. Me temo que las noches en Krinding y en otros atestados campamentos de Darfur siguen siendo insomnes y aterradoras. Estas personas se vieron forzadas a dejar sus hogares por el conflicto y la violencia, pero no han cruzado frontera internacional alguna. En teoría, los Estados firmantes de los tratados centrales de la ONU sobre derechos humanos reconocen sus obligaciones hacia todos sus ciudadanos, incluidos los desplazados.

Sin embargo, en la práctica, los países con grandes poblaciones de desplazados generalmente no tienen los medios, y en ocasiones tampoco la voluntad, para proporcionarle a la población desplazada la protección y la asistencia adecuadas.Generalmente, se necesita ayuda internacional, y es esencial que el ACNUR y otras organizaciones internacionales tengan acceso seguro y sin obstáculos a los países en los que haya desplazados internos. Como sucede en las situaciones posconflicto, es fundamental coordinar estos esfuerzos para eliminar la duplicación y los vacíos en la prestación de servicios.

Se han logrado ciertos avances desde que el coordinador de ayuda de emergencia de la ONU inició una reforma que ha permitido a las organizaciones internacionales –incluidas las agencias de la ONU, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, así como varias organizaciones no gubernamentales– establecer una división del trabajo consensuada (conocida como “enfoque de agrupamiento”) durante las emergencias humanitarias

.Gracias a este enfoque, el ACNUR ahora está trabajando con alrededor de catorce millones de desplazados internos en veintitrés países. Sin embargo, la capacidad del ACNUR para funcionar en tales circunstancias sigue estando condicionada a la capacidad del personal de tener acceso a las poblaciones en cuestión con un nivel aceptable de seguridad. Se necesitan parámetros claros para definir lo que realmente implica la responsabilidad de proteger y para garantizar que los Estados o los actores no estatales no erijan barreras inaceptables para la acción humanitaria en los países involucrados.

UN LARGO CAMINO A CASA. Los desplazados del mundo muestran una inventiva y una iniciativa impresionantes, a pesar de las terribles dificultades a las que se enfrentan en la lucha por reconstruir su vida. En Afganistán, por ejemplo, Hamida, una madre de 18 años de edad que recientemente regresó de Irán al amparo de un programa de repatriación del ACNUR, se estableció en las remotas tierras altas centrales de Bamiyán. Su familia había huido de Afganistán en 1989 cuando ella tenía 2 años y durante 16 años sobrevivieron a duras penas en la ciudad iraní de Isfahán.

Tras la caída de los talibanes, la familia pensó que debía volver a casa, además de que Irán ya no parecía dispuesto a darles alojamiento.Hamida ha comenzado una nueva vida con un futuro incierto: criando a su bebé en un hogar prácticamente vacío y con un ingreso de un dólar al día que gana de tejer tapetes tradicionales afganos. Muchos de los 50.000 afganos que han regresado de Irán a la zona de Bamiyán durante los últimos cinco años viven en cuevas en el acantilado donde se erigían los dos famosos Budas de Bamiyán antes de que los talibanes los destruyeran.

La violencia ha marcado el paisaje de Afganistán y está grabada en los rostros de los refugiados que regresan a casa. A pesar de las dificultades, la asistencia internacional ha ayudado al país a alcanzar cierto progreso en años recientes. Más de cuatro millones de refugiados afganos han regresado, provenientes principalmente de Pakistán, en uno de los desplazamientos poblacionales más grandes desde la Segunda Guerra Mundial. Estas personas han podido llevar a sus hijos, incluyendo a las niñas, a escuelas nuevas.

Y, por primera vez, un número cada vez mayor de afganos se encuentra a un día de camino de una clínica.La asistencia internacional suele tardar mucho en llegar a los refugiados y desplazados que han regresado a sociedades devastadas por la guerra. El año pasado acompañé a cinco camiones de refugiados que volvían al sur de Sudán del exilio en Uganda. Muchos de los refugiados habían huido dos décadas antes, durante la guerra civil entre el norte y el sur de Sudán. A pesar de la existencia de un acuerdo de paz de 2005 entre el gobierno y las fuerzas de la oposición, les angustiaba pensar en lo que encontrarían cuando llegaran a casa.

Después de un viaje de dos horas por caminos de tierra, anduve los últimos metros con Helene (una mujer de unos 35 años) y su esposo, ambos refugiados que volvían a casa, y sus cuatro hijos. Un campamento de refugiados no es un buen lugar para establecer una familia, pero al menos, en Uganda, la familia de Helene tenía comida, abrigo, escuelas y atención médica; ellos volvían a un país al que le faltaba prácticamente todo.

Mientras rodeábamos los campos de maíz y cacahuate con vistas a un exuberante y verde valle, su esposo explicó que habían huido de la zona en 1987 y que, después de 20 años en el exilio, estaban listos para enfrentarse al reto de reconstruir su vida en su propio país. Helene sabía que no sería fácil, pero, con paz y apoyo internacional continuo, la gente como ella podría rehacer su vida.La comunidad internacional debe hacer todo lo posible para demostrarles a las decenas de miles de familias como la de Helene que su valerosa decisión de volver a casa es la correcta.

Cuando la situación comience a mejorar –como ha sucedido en lugares como Afganistán, Burundi, Liberia, Sierra Leona y el sur de Sudán– se debe fomentar y agilizar la transición de la ayuda inmediata al desarrollo de largo plazo y a la construcción de la paz. Se deben mejorar los programas de reconstrucción mal diseñados en las zonas posconflicto y deben eliminarse las competencias institucionales enfrentadas.

En muchos de estos países, la falta de capacidad en materia de gobernabilidad local se ve agravada por los limitados recursos humanos y, a la vez, se complica por la falta de acciones coordinadas y efectivas de la comunidad internacional. Los triunfos rápidos que se necesitan para satisfacer las expectativas de los refugiados y para renovar sus esperanzas siguen siendo esquivos, lo que deja abierta la posibilidad de que el conflicto armado y la violencia política vuelvan a estallar. Los desplazados internos y los refugiados que han vuelto recientemente están entre las personas más vulnerables en esa situación.

Los Estados fallidos y los que están a punto de fracasar representan el lado más oscuro de la globalización. La delincuencia y el terrorismo transnacionales florecen en regiones en donde los Estados son incapaces de proporcionar a sus ciudadanos seguridad física, material o legal. Para el ACNUR, los retos de más difícil solución están en estas regiones. Se deben encontrar marcos de políticas públicas que garanticen que la comunidad internacional utilice todas las herramientas que tiene a su disposición –asistencia, comercio, diplomacia, seguridad y ayuda– para llevar a los países del fracaso a la estabilidad sostenible.

En muchas regiones frágiles e inestables del mundo, la guerra y la paz intercambian lugares como naipes que se barajan. Con frecuencia, el ACNUR trabaja en estas áreas y trata de mediar en situaciones de difícil solución en las que la vida humana queda a merced de las circunstancias. Más allá del regreso y de la reintegración de los desplazados, lo que está en juego es brindar esperanza y preservar la paz, la cohesión y la democracia en sociedades asoladas por ciclos de conflicto y desplazamiento. Sin estabilidad, los refugiados que acaban de regresar quizá no tengan otra alternativa que la de huir a algún otro destino y perder, otra vez, la esperanza de tener una vida más estable.

UN MUNDO FRÁGIL. “Interconectividad” es una palabra muy larga para un concepto sencillo: lo que una persona hace en cualquier sitio afecta, cada vez más, a todas las demás personas en todas partes. La decisión de un conductor en Chicago o del propietario de una fábrica en Shanghai puede cambiar la forma de vida de un campesino en Chad.

Tales reacciones en cadena pueden tener efectos positivos y negativos. Debido a que pueden obligar a más millones de personas a salir de sus tierras, los efectos punitivos de esas reacciones en cadena a escala planetaria sólo se pueden prevenir si la comunidad internacional trabaja en conjunto.En las próximas décadas, es probable que el desplazamiento humano se agudice debido al cambio climático. En general, los científicos coinciden en que, a menos que se tomen medidas radicales para frenar el calentamiento global, el sustento y la seguridad de las personas de muchas partes del mundo estarán en riesgo, especialmente en los países más pobres de África y en las regiones de los deltas de Asia.

Los suministros de alimentos son cada vez menores y los precios están subiendo de forma alarmante en el mercado global. A algunos Estados insulares, como Tuvalu y las Maldivas, les preocupa que su misma existencia se vea amenazada a la larga por el ascenso de los niveles del mar. Los desastres naturales que matan y desplazan a millones de personas, generalmente a las más pobres y más vulnerables, son cada vez más frecuentes.En la jerga militar, el cambio climático podría ser un “multiplicador de fuerzas”, pues desplaza a las personas e intensifica otros factores que obligan a la gente a moverse.

En Darfur, podría parecer que un ataque de los janjaweed a una aldea tendría motivos políticos, pero en un nivel más profundo podría deberse a la escasez de agua que ha hecho que los pastores se enfrenten a los campesinos. Al Gore, ex vicepresidente de Estados Unidos y destacado activista ambiental, estima que los cambios que provocan que el nivel del mar se eleve un centímetro desplazarían a un millón de personas.

Aunque cada vez hay mayor conciencia de los peligros del cambio climático, su posible efecto sobre el desplazamiento y la movilidad de los seres humanos ha recibido muy poca atención.Un pacto global para enfrentar el desplazamiento masivo debe respetar los principios de la solidaridad internacional y de la responsabilidad compartida.

En los Estados industrializados, los gobiernos algunas veces olvidan que el problema de la movilidad humana no es únicamente un desplazamiento del Sur hacia el Norte; de hecho, la mayoría de los refugiados del mundo se encuentran en los países en desarrollo y algunos de los movimientos migratorios más grandes ocurren en el Sur. Sin duda, se necesitan esfuerzos para mejorar la situación de los refugiados en las regiones en desarrollo, pero estos no deben utilizarse como pretexto para que los países más ricos endosen los problemas de protección humanitaria a los Estados con menos recursos y menor capacidad para atender a las migraciones masivas.

La protección de los refugiados en el Sur nunca debe ser una alternativa para el asilo en el Norte. Una población humana en rápido crecimiento y cada vez más móvil necesita un nuevo pacto de protección humanitaria. La estabilidad global dependerá de la capacidad de los Estados para compartir en armonía y con mayor equidad los frutos de un planeta cada vez más pequeño.

*António Guterres es el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados